20世纪70年代末80年代初以来,西方国家掀起了一场政府改革浪潮,其间涌现出了各种各样的 新理念,有学者形容为五光十色的“新理念”的万花筒<。1>本文从国外政府改革实践中诸多理 论中选择出了具有标志性的理论方法——
平衡计分卡,围绕平衡计分卡的起源、发展、以及在我国的研究现状及意义,做一研究综述。一、平衡计分卡的提出平衡计分卡(theBalanced Scorecard,BSC),源于1990年毕马威(KPMG)的研究机构诺兰诺顿研究所(Nolan Norton Institute)赞助达一年、数家公司共同参与的研究计划——“未来的组织绩效衡量方法”。该计划由哈佛大学的教授罗伯特·卡普兰(Robert S.Kaplan)及诺兰诺顿研究所的首席执行官大卫·诺顿(David P.Norton)主持,12家来自制造、服务、重工业和高科技产业的企业参与了这项计划。经 过研究小组反复讨论,新的衡量系统围绕着四个层面:财务、顾客、内部程序、学习与成长而建立 ,称为平衡计分卡。1992年,Kaplan和Norton总结这项研究的成果,在《哈佛工 商评论》发表了关于BSC的首篇论文:“平衡计分卡——提升绩效的衡量方法”。<2>次年又 在该刊发表了“将平衡计分卡付诸实践”,揭示了BSC的指标必须与组织的战略紧密结合在一起 。<3>1996年又发表了“把平衡计分卡作为战略管理的工具”,总结了BSC在实务的运作 ,许多采用BSC的公司将其当作重要管理流程的主要框架,包括个人和团队的目标、薪资制度、 分配资源、编列预算和规划,以及战略的反馈与学习。<4>在此基础上,卡普兰和诺顿于199 6年和2001年分别出版了《平衡计分卡——化战略为行动》、《战略核心组织——以平衡计分 卡帮助企业成长》两本专著来详细论述BSC的内涵。<5-6>2004年卡普兰又出版了《战 略图:化无形资产为有形结果》一书,进一步推进了对BSC的研究。<7>目前,已经形成一个BSC的理论和方法体系,成为当代管理会计和管理学中最大的亮点之一,根据GartnerGroup的调查表明:在《财富》杂志公布的世界前1000位公司中有55%的公司采用了平衡 计分卡系统。因而它当之无愧地被《哈佛工商评论》评为75年来最有影响力的管理理念之一。< 8>二、平衡记分卡在政府绩效管理中的应用Kaplan和Norton(1996)认为BS C除了适用一般营利机构外,也适合非营利事业机关,尤其是政府机关。BSC注重各方面的平衡 ,将战略清晰地显现出来,并转化为实际行动,籍此可协助政府机构了解在预算收支之外,透过绩 效动因的设计与引导,真正将目标达成、愿景实现。“平衡计分卡的观念和方法逐渐在全世界的公 共部门和非盈利组织中得到了比较广泛的采纳与使用。”<9>206基于BSC的公共组织绩效 评估在西方政府改革中的发展主要有两方面,一方面是在理论上的研究,另一方面是政府部门的实践。在理论上,1999年11月Kaplan发表了《平衡记分卡报告》(BalancedScorecard Report)其中包括“公共组织的平衡记分卡”(The Balanced Scorecard for Public-Sector Organizations)一文。2000年维特科尔(James B.Whittaker)出版了《在联邦政府中运用平衡记分卡》(Balanced Scorecard in the Federal Government)一书,叙述了平衡计分卡在政府组织中如何提高战略执行能力。2002年Kaplan在Journal of Healthcare Management上发表了“在医疗组织应用平衡记分卡”(Applying the Balanced Scorecard in Healthcare Provider Organizations)一文,对平衡记分卡在政府部门的运用作了进一步的说明。2003年美国的平衡记分卡研究所(The Balanced Scorecard Institute)发表了《用平衡记分卡改善公共部门成果》(Improve Public Sector Results With A Balanced Scorecard:Nine Steps to Success)一书,提出了基于平衡记分卡的公共组织绩效评估实施的9个步骤。2003年尼文(Paul R.iven)出版了《面向政府和非赢利组织平衡记分卡实施步骤》(Balanced Scorecard Step-by-Step for Government and Nonprofit Agencies)一书,进一步丰富了基于平衡记分卡的公共组织绩效评估的认识和实践。相对而 言,基于BSC的公共组织实证研究就相对较少,近几年西方学者的主要研究成果如表1所示。表 1:国外学者基于平衡记分卡对公共组织绩效评估的实证研究概览学者研究对象主要论点Kapl an&Norton(1996)以美国联邦政府的采购部门绩效评估为例研究发现平衡计分卡以 平衡的观点,长期指标和短期指标,具有传略管理的作用,并非只是传统的绩效评估;以顾客为导 向,联合各部门,使整个组织成员参与其中,达到政府再造的目标。研究发现平衡计分卡可以帮助 公共组织明确自身的战略目标,并将战略目标转化为具体的评价指标,更加注重对顾客与成员的引 导与激励Kaplan&Norton(1996)以美国地方政府与残疾人运动协会的绩效评估 制度改善为例Corrigan(1996)以澳大利亚空军基地为例研究发现平衡计分卡,在各 部门管理信息的汇集上,具有特殊的价值Wise(1997)以门为美例国联邦政府的信息部研 可以究更发好现平地衡分计解战分略卡目可以标明确组织战略目标,通过绩效指标的导向,Arv eson(1998)以国防装备研发机构为例研究发现平衡计分卡可以有助于国防武器研发机构 明确组织的战略目标,增进管理信息的实用性,让领导者更好的配置组织资源,以实现组织战略目 标Jackson(1999)理以为政例府公共部门的绩效管研并导在致究其的发中预现贯基算 彻或于组平财织务衡的计收战分入略不卡目的足标,公。能共在组行织动可以和绩避免效之由间于加取得强平公衡共服发务展,而在实践中,BSC提出后,1993年美国政府通过了《政府绩效与结果法案》(TheGovernment Performance and Result Act)。根据该法案所有的联邦政府机构都必须设立组织目标(goals and objectives)并衡量其进展;而在同一年,克林顿总统委托副总统戈尔,对于如何进一步改善政府绩效进行了为期半年的研究,基于研究成果出台了名为《National Partnership for Reinventing Government》的法案,要求所有联邦政府机构都必须设立“使命宣言”、“组织外在影响 目标”、“内部绩效目标”,并订立相关的评价指标。在上述法案的影响下,美国对于政府部门绩 效评估的重点,逐渐转变为“顾客驱动的政府”(customer-driven,)为适应这 样的变革趋势,美国联邦、州、市政府等政府机构开始尝试推动BSC,并取得了较好的成效。“ 1996年,在非盈利组织和政府领域引入BSC还处于萌芽时期。接下来的4年中,这个概念逐 渐在全世界同类组织中得到广泛接受和采纳”。1996年,美国交通运输部(DOT)的一个下 属机构——采购部,是最早采用BSC的政府机构之一。<10>美国联邦政府的几乎所有部门、各兵种及大部分州政府目前都已建立和实施了基于BSC的绩效管理。美国的北卡罗纳州夏洛特市(Cityof Charlotte)则是运用BSC获得成功的典型例子,长期以来,夏洛特市政府采取传统的绩 效评价体系,即利用财政预算上的单一指标和个人绩效考核指标来评价政府绩效。由于政绩不佳, 许多市民和企业“用脚投票”相继迁移到偏远的市郊或其他城市,使该市的税收大幅下降,城市的 未来发展受到威胁。1990年开始,夏洛特市以“成为居住、工作、休闲的最佳选择城市”为新
战略目标,承诺为市民提供高品质的服务。然而对于如何将该目标落实到部门策略和执行层面市政 府却没有头绪,市政经费依然按照预算流程以增额的方式分配到各个部门。1994年夏洛特市推 行BSC,相应建立起三个执行团队,透过三个团队的协调,市政府确立了以“公共服务”为事业 核心的组织使命,并建立了“社区安全”、“城中之城”、“交通”、“市政重整”、“经济发展 ”等五大战略目标。开始逐步建立财务、顾客、内部程序和学习与成长的战略性目标并绘制战略图 ,值得注意的是市政府的战略图将顾客置于最上方。市政府根据其战略图设计了市政府的BSC, 其包含了四个层面的战略性目标,并针对21个战略性目标做了详细的叙述性说明。执行团队对五 个战略目标分别发展特殊的BSC,这五个特殊的BSC以市政府的BSC为样版,从各个层面中 挑选与各个战略目标有关的目标来发展其BSC。按照五大战略目标,发展出五个小内阁。小内阁 每月开会研讨或更新战略,任何重大市政府计划都须经过每个小内阁的复核评估,通过这一系列的 改革,夏洛特市政府的各部门间也发展出良好的伙伴关系,并取得了很好的效益。如今夏洛特市已 成为美国第二大银行业和财政金融中心。<6>在其他西方国家的公共部门中BSC同样也得到了 认可和应用。澳大利亚Cockburn和Melville市的BSC绩效衡量系统获得了奖励 。新加坡地区法院系统建立了BSC,是在世界司法领域中最先被使用的计分卡。<11>英国、 瑞典、加拿大政府等也都开始以BSC作为策略和绩效管理的工具。概括而言,与传统绩效评估方法相比,BSC的优势和特点体现在如下几方面:(一)使绩效管理从人员考核和评估的工具转变称为战略实