20世纪70年代末以来,随着经济体制和政治体制改革的不断深入,中国进入了社会全面转型的时 期,经济市场化,政治民主化,文化多元化,这不仅使当代中国的社会环境发生了深刻变化,同时 也重塑着中国民众,公民的利益意识、民主意识、参与意识等日益增强,从而为推动公民参与公共 政策制定创造了有利条件。当然,也正由于处于社会转型期,利益主体的多元化、制度的不健全、 传统政治文化的负面影响等又构成了制约公民公共政策参与的不利因素。所谓公共政策,是指“公 共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案 ”<。1>公民参与公共政策制定是政治关系中公民政治利益得以体现的重要方式,也是现代民主 政治的核心问题。因此,深入研究公民参与公共政策制定问题,对发展我国社会主义民主政治、推 动社会主义政治文明建设具有极为重大的意义。长江三角洲是我国经济发展速度最快、社会发展水 平最高、最具国际竞争力的地区之一。本文所指的长三角发达地区包括上海、苏州、无锡、常州、 杭州、嘉兴、绍兴、宁波8市,它们地域相连,人缘相亲,经济联系密切,社会发展同步,观念机 制衔接。所以,将该地区作为我国公民参与公共政策制定问题的个案来研究具有一定的典型意义和 昭示作用。一、长三角发达地区公民参与公共政策制定的动力因素改革开放以来,尤其是实行社会 主义市场经济政策后,中国社会进入了整体转型的阶段,利益多元化,政治民主化,公民素质不断 提高,这一特点在长三角发达地区表现得尤为明显。首先,长三角发达地区经济的快速发展为公民 参与公共政策制定提供了直接动力和现实基础。我国改革开放以来实行的经济体制改革,特别是市 场经济政策的施行,不仅改变了原有单一的生产资料所有制形式,而且打破了在计划体制下形成的 利益均质化格局,导致社会各阶层利益的调整分化,形成了不同的利益群体。李强教授在《转型时 期中国社会分层》一书中把当前中国社会的利益群体划分成特殊获益者群体、普通获益者群体、利 益相对受损群体和社会底层群体<。2>28这非常契合长三角发达地区的实际状况。近30年, 尤其是20世纪90年代初以来,长三角发达地区经济飞速发展。2003年,苏州、上海、无锡 、杭州、宁波、常州、嘉兴、绍兴8市的人均GDP分别为47693元、46718元、431 55元、32819元、32639元、26149元、25792元、25115元,均已超过 3000美元,<3>55表明这些城市已步入初步现代化的重要“门槛”。加之,该地区外商投 资集中,2001年8市实际利用外资约142亿美元,占全国的28.62%。<4>民营经济 、个私经济繁荣,市场要素活跃。在此情况下,催生了一批企业家、老板经理、工程承包人、市场 经纪人以及“三资”企业的中高级管理人员、技术人员等,他们在改革开放中获益最多,构成了该 地区的特殊获益者群体。与此同时,改革开放的基本国策也使占人口绝大多数的知识分子、干部、 一般经营管理者、店员、工人、农民的生活有了较大的改善,他们构成了普通获益者群体。城镇下 岗失业职工成为利益相对受损群体,而下岗职工中的生活极端贫困者、贫困农民、流入城市居无定 所又无正当职业的农民工等则构成了社会底层群体。不同的利益群体具有相对独立的政治经济利益 。而且,即使属于同一利益群体,也会因职业、地位等的相异而产生不同的利益诉求。各利益群体 如果要使自身的利益诉求变成实实在在的利益获取,从宏观角度来说就必须影响公共政策。因为在 现实社会中,公共政策利益和代价分布的不均衡性是客观存在的,即公共政策存在一定的利益偏向 性。于是,在以竞争为基本特征的市场社会中,不同利益群体和社会成员为了实现和维护自身的利 益,积极谋求利益表达渠道,迫切希望自己的利益表达能够切实地影响国家或地方的公共政策。因 此,利益主体的多元化以及由市场竞争引发的利己性动机是推动长三角发达地区公民参与公共政策 制定的直接动因。同时,长三角发达地区高速发展的经济又为公民参与公共政策制定创造了前提。 自隋唐以来,长江三角洲就一直是全国最富庶的地区。中华人民共和国成立后,该地区又成为全国 最大的制造业基地和最重要的财税来源地。改革开放,特别是上世纪90年代初以来,长三角发达 地区再次迸发出巨大的经济活力和社会创造力,经济持续高速增长,人民群众的生活水平显著提高 。2001年,上海、苏州、无锡、常州、杭州、嘉兴、绍兴、宁波8市城乡居民储蓄存款余额分 别为3001.89亿元、936.94亿元、644.46亿元、412.65亿元、941. 84亿元、372.43亿元、456.66亿元、699.46亿元,<4>合计7466.3 3亿元,占全国总额的10.12%。2004年1~7月,8市市民的人均可支配收入分别为9 837元、8765元、8095元、7871元、8923元、8477元、9476元、95 94元<。3>82可见,长三角发达地区已率先迈入了小康社会阶段,广大人民群众已基本过上 了衣食无忧的生活。这样,他们便有足够的财力、物力去关心并参与公共政策的制定,真正行使当 家作主的民主权利。其次,社会转型期社会主义民主政治的发展为长三角发达地区公民参与公共政 策制定创造了有利的政治条件。经济体制改革的不断推进必然引发政治体制的深刻变化。1994 年,党的十四届四中全会在《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》中强调:“要建立 健全领导、专家、群众相结合的决策机制,逐步完善民主科学决策制度。”十六大指出,要健全民 主制度,丰富民主形式,扩大公民有序的政治参与,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主 管理和民主监督。“要完善深入了解民情、充分反应民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机 制,推进决策科学化民主化。”2004年3月,温家宝总理在十届人大二次会议所作的《政府工 作报告》中又指出:“要进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制,保证决策 的科学性和正确性。”在党和政府的积极倡导和努力下,长三角发达地区初步构建起公民参与公共 政策制定的制度框架。地方人民代表大会制度、政治协商制度、基层民主自治制度、信访制度得到 进一步发展和加强,人大会议旁听制度、热线电话制度、听证制度、专家咨询论证制度、社会协商 和对话制度、民意调查制度等逐步建立。例如,1999年7月,上海市通过了《关于地方性法规 草案公开征求市民意见的暂行办法》。2001年5月,又通过了《上海市人大常委会立法听证规 则(暂行)》。从2005年起,上海开通“人大网议日”,每月一次邀请市人大常委会组成人员 和人大代表作为嘉宾,到东方网嘉宾聊天室与网民进行平等对话交流,了解社情民意。市民还可以 通过“中国上海”政府门户网站等途径了解市、区(县)两级政府的工作情况并参政议政。200 4年7月,杭州市政府邮件系统启用。该系统与“中国杭州”政府门户网站相配套,普通市民可使 用电脑、电话、传真、手机等工具与市长进行直接沟通,就政府工作提出意见建议。一系列制度的 建立健全和渠道的不断拓宽,使长三角发达地区公民参与公共政策制定有了更大的可能。再次,社 会转型期长三角发达地区公民综合素质的不断提高,为他们积极参与公共政策制定创造了主体条件 。长三角发达地区自然条件优越,经济繁荣,历史上文化教育事业就较为发达,人才荟萃,名人辈 出。改革开放后,由于政府高度重视,不断加大对教育科技事业的投入,民众也深刻认识到竞争社 会掌握文化知识的重要性,因此该地区的文化教育事业又实现了质的飞跃。九年制义务教育提前实 现,高等教育普及率日渐提高。2002年,上海市25~64岁的从业人员中,接受过高中及以 上教育的达40%,其中受过高等教育的占14%,从业人员的人均受教育年限为9.84年<。 3>234-235同年,苏州、无锡、常州、杭州、嘉兴、绍兴、宁波7市每万人在校大专学生 人数分别为121人、76人、77人、258人、34.8人、20.5人、80人<。3>1 95普遍较高的受教育水准使长三角发达地区公民具备了参与公共政策制定所必需的基本知识和技 术。同时,上海、宁波是近代中国最早对外开放的通商口岸,长三角发达地区又是当代中国改革开 放的前沿和先行地区,因而得风气之先,受西方资产阶级政治思想文化影响较早也较深,公民的主 体意识、民主意识、权利意识较强。而且,随着时代的进步,他们已开始学会以现代思维方式来分 析问题,以相对独立的价值准则来评判社会,以审慎的态度来对待自己的政治参与权利,力图在法 治的轨道上有序地参与公共政策的制定。二、长三角发达地区公民参与公共政策制定的制约因素社 会转型为长三角发达地区公民参与公共政策制定提供了有利的主客观条件,但也必须承认,社会转 型期所存在的一些负面因素将同时成为影响长三角发达地区公民参与公共政策制定的制约力量。首 先,社会转型期利益格局的严重分化将构成对长三角发达地区公民参与公共政策制定的潜在威胁。 市场经济以竞争为基本特征,强调优胜劣汰、适者生存,因此必然导致整个社会的利益分化。一部 分人率先富裕起来,成为社会的强势群体;一部分人则利益受损,沦为社会弱势群体。尤其在社会 转型期,由于相关的法律制度一时难以建立健全,一部分人因此违规致富,而政府为推动经济快速 发展长期实行“效率优先兼顾公平”的社会分配政策,使弱势群体无法得到及时有效的救助,导致 两极分化严重。世界银行《1998/1999世界发展报告》指出,1994~1995年中国 的基尼系数达0.415,表明我国的贫富差距已经超过了国际中等不平等程度。同期,我国收入最高的1/5人口占有全国总收入的47.5%,收入次高的1/5人口占有全国总收入的22.3%,收入中间的1/5人口占有全国总收入的14.9%,收入次低的1/5人口占有全国总收入的9.8%,收入最低的1/5人口仅占有全国总收入的5.5%<。5>到2004年,据李
More summaries about the 社会转型与长三角发达地区公民公共政策参与