《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》对未来一个时期的改革作出了这 样的判断:“我国正处于改革的攻坚阶段,必须以更大决心加快推进改革,使关系经济社会发展全 局的重大体制改革取得突破性进展。”《建议》还指出:“加快行政管理体制改革,是全面深化改 革和提高对外开放水平的关键。”可见,这里的“重大体制改革”包括政府改革。在党的十六届五 中全会结束后不久,国务院新闻办公室发表了新中国成立以来的第一份《中国民主政治建设》白皮 书。“白皮书”提出:“在当前和今后一个时期,中国共产党和中国政府将通过积极稳妥地推进政 治体制改革,坚持和完善社会主义民主制度,加强和健全社会主义法制,改革和完善中国共产党的 领导方式和执政方式,改革和完善政府决策机制,推进行政管理体制改革,推进司法体制改革,深 化干部人事制度改革,加强对权力的制约和监督,努力维护社会稳定,促进经济发展和社会全面进 步。”从上述论述可见,将行政管理体制改革作为加快推进改革的突破口,同时积极稳妥地推进政 治体制改革,是党中央、国务院在新时期作出的综合改革的战略选择。完整意义上的政府改革,集 经济体制改革、行政体制改革和政治体制改革于一身,在改革已经历时27年的今天,具有承前启 后的历史性作用,决定着中国改革的成败和发展的兴衰。政府改革是“牵一发动全身”的关键环节 我们知道,在1978年末,改革开始起步的时候,中国百废待兴、国力薄弱。历史已经证明,当 时选择的“渐进式”改革推进方式,既是不得已的,也是必然的。因此,在这二十多年中,中国改 革的突破口,要兼顾需要和可能,“可能”的比重甚至更大些。从农村改革到国有企业改革,再到 金融体制改革、财税体制改革等,无不是在这一背景中提出并推进的。时至今日,从综合改革和改 革攻坚的要求看,改革更多地要从需要出发。显然,现在的需要是,进入改革最核心的内容——政 府改革。尽管政府改革在上个世纪80年代就已经提出,并且不断在组织实施,但是,由中国渐进 式改革的特征所决定,系统性、复杂性和风险性均较高的政府改革,在改革攻坚阶段之前没有也不 可能完整提出并整体推进。必须看到,不断深化的改革,将面对许多利益矛盾突出、影响面广、敏 感性强的难点领域和环节,而政府改革既身处其中,又是“牵一发动全身”的关键环节。中国改革 历经27年后,其逻辑显得日益清晰:从经济体制改革发端,先后触及到科技、教育、医疗和文化 等领域的改革,演进到行政体制改革,再联结到政治体制改革、社会体制改革。由不同改革客体的 地位、作用所决定,政府改革的重大突破,对于改革目标的实现有着举足轻重的意义。然而,改革 攻坚的最大两难,就是政府既作为改革的领导者、组织者和实施者,又是改革的对象。在中国转轨 体制的背景中,从原来的政府本位、无所不包,到现在的有限政府、统筹协调,政府直接配置资源 的领域减少了,但是,政府将不断增强在原来职能比较薄弱的非经济领域的作用。因此,我们一定 要将政府改革与政府的自身建设结合起来,或者说,政府改革的过程就是自身建设的过程。这里, “自身建设”就是要学会以前没有或较少从事的职能。毋庸讳言,中国改革的目标首先是基于经济 体制改革提出来的,即建立和完善社会主义经济体制。然而,与“社会主义市场经济”这一改革目 标相适应的体制,不是也不可能是一套仅仅针对经济领域的制度安排,它是针对经济、行政、司法 、政治、社会、文化、科技、教育等领域,也就是说,是针对全社会意义上的相互适应、均衡配套 的制度安排。现在我们提出改革攻坚,就是希望通过政府改革这一关键环节,开始各个相关领域的 综合配套改革,以建立完善的、均衡的社会主义市场经济体制。83/2006因此,我们必须从 改革目标的整体意义上,来认识和把握政府改革的意义。否则,建立和完善社会主义市场经济体制 的改革目标就要落空。重要的仍然是转变政府职能从改革的历史进程及其推进方式,我们得出了现 在必须加大政府改革力度的结论。从克服中国经济与社会可持续发展的“瓶颈”的角度,我们认为 ,当前最重要的仍然是转变政府职能。转变政府职能对于克服“三农”问题、自主创新、资源环境 (增长方式)和社会公平这些具有全局性影响的“瓶颈”,是至关重要的。关于中国“三农”问题 严重性的认识,已有足够多的报道和评论。解决“三农”问题的迫切性也被决策层充分关注,“建 设社会主义新农村”,就是党的十六届五中全会明确提出的重大历史任务。社会主义新农村的要义 至少包括三点:其一,在城市化进程中,转移农村剩余劳动力,使新农村的农民走向职业化。其二 ,不断提高农业生产和农业产品流通的组织化程度,提高农业的劳动生产率,从根本上改变农业发 展滞后于其他产业的格局。其三,有效提供包括乡村公路、水利设施、义务教育、职业教育、社会 保障(养老、医疗)等公共品,逐步使新农村的农民享有城市化的生活方式。显然,目前的政府职 能是无法适应这些要求的。因此,改革现行的制约农民职业化、农业(农产品)组织化的制度安排 ,帮助农民走向职业化,引导农业完善组织化,并大幅度提高农村公共品的供给水平,是未来较长 时期,重塑政府农村工作职能的重要内容。人均占有资源水平低下,是中国的基本国情之一。在这 一硬约束下,促进增长、推动发展的主要动力必须来自于自主创新能力。然而,在人均占有资源水 平低下的同时,自主创新能力不足,是不争的事实。改革开放以来的实践表明,直到现在,中国的 经济增长仍然是高资源投入,低产出效率的,其中的主要缺陷,就是自主创新能力不足。为什么在 高储蓄率的情况下,中国仍然是一个资本短缺的国家?又如,为什么在人力资源极其丰富的情况下 ,中国仍然是人力资本短缺的国家?就是因为资金(储蓄)转化为资本、人力资源转化为人力资本 的体制机制短缺,或者说,是有效转化的主体(企业家)和制度安排短缺。这既是技术自主创新不 足的深刻表现,也是机制体制自主创新不足的直接反映。在中国现阶段,体制机制创新与技术自主 创新具有同等的重要性。这里的体制机制创新,说到底,就是建立在政府职能转变基础上的政府职 能创新。经过20多年的高速增长,中国经济可持续发展的资源环境“瓶颈”日益凸现。最近,中 央强调加快建设节约型社会。这一方面体现了党和国家对资源节约、环境保护的高度重视,另一方 面,也表明经济增长方式粗放,资源消耗高,环境污染重的问题已经相当严重。要改变这种增长方 式,就必须转变政府职能,坚决退出直接进入的投资和经营活动领域。在转轨时期,政府转变增长 方式的另一项重要任务,是力促资源环境的价格回归到充分反映其稀缺程度和供求状况的水平,这 是抑制资源消耗和环境污染继续恶化的基本措施。与此同时,加强对资源环境问题的法制监管和舆 论宣传,以及自身的节约型政府的建设。以上阐述的“三农”问题,是中国目前最为严重的社会公 平问题,除此之外,全社会范围内的贫富差距扩大,以及机会的不均等,是制约中国可持续发展的 重大障碍。“十一五”规划强化了政府在社会公平、公共服务、生态环境方面的指标,并以此作为 配置财政、税收等公共资源的重要依据。这就要求政府转变职能有新的较大的举措,实现履行社会 管理、公共服务职能和维护社会公平的需要。尤其在增加农村和落后地区公共服务方面,政府要在 公共财政的框架中加大支持力度,为农民、农民工和城镇低收入者办更多的实事。当前政府改革的 重点与措施由中国体制转轨的特殊性所决定,当前政府改革的重点是将全能政府改造为有限政府, 即以提供公共服务为主要职能的政府。在这一过程中,要重新界定政府在经济、社会活动中的职责 ,积极推进政企分开、政资分开、政事分开和政府与中介组织分开,由此减少行政审批和行政管理 ,增加公共服务和社会管理,降低市场主体(企业和居民)的创新、创业成本和生活成本,营造充 满活力的宽松的发展环境。对于政府来说,这个过程是一个自我革命、自我否定和自我重建的过程 。首要的是建立对政府权利和责任的约束。对于现代政府来说,在依法行政的框架中,公共财政体 制是对其职能和行为的最有效约束。中国政府的财政体制距离公共财政体制的要求,还有很大的差 距,应当成为今后一个时期的改革重点。当前政府改革的另一个重点是,(下转第13页)学习贯 彻十六届五中全会精神(上接第8页)建立健全依法行政、分工合理、执行顺畅、监督有力的行政 管理体制,以及与之配套的科学、规范和有效的决策机制。这是实现公共型、责任型政府的具体措 施,也是提高政府公共服务质量和效率的制度保证。依法行政是政府一切运作的前提,是限定政府 职能、完善政府治理的基本原则。中国是一个地域辽阔、发展很不均衡的大国,中央政府和地方政 府间事权和财权的科学划分,是行政管理体制要解决的重大课题。尽管中央与地方政府间的分权, 成为改革开放以来中国经济高速成长的重要解释变量,但地方政府行为失范所导致的问题同样十分 严重,因此,要在政府职能转变和相关法制的基础上完善行政分权的管理体制。随着社会主义政治 文明和民主法制的推进,公共行政事务决策机制的民主化建设,日益受到高度关注。这是维护社会 公平、公正的前提,也是政府创造良好环境的题中应有之义。无论是实现政府改革的目标,还是建 立符合改革目标的行政管理体制和民主决策机制,都需要一支法纪严明、业务精良的高素质公务员 队伍。建立学习型的公务员队伍,一方面是建立学习型政府的基础,另一方面是建立依法行政的法 治环境的前提。需要进一步强调的是,“十一五”时期的政府改革,具有强烈的综合改革的特征, 这一方面是由政府改革的性质决定的,另一方面是现阶段改革目标所要求的。以政府改革为中心环节的综合改革,既是经济、行政、政治和社会体制的综合改革,还是与政府改革相关的教育、医疗、科技等体制的综合改革。对于前者,上面已有述及。在后者中,譬如教育体制改革,很重要的一个方面,就是要解决受教育权公平的实现问题。受教育权公平首先是一个社会公正的问题,其长远
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