对中国协商民主制度的研究相当有限,这很容易理解,因为大多数研究都集中于讨论乡村和城市的选 举(TianjianShi1999<1>,KevinJ.O’Brien1994<2>,K.O’Brien&LianjiangLi2000<3>,OiandRozelle2000<4>;AnneF.Thurston1998<5>,J.Howel l1998<6>;Unger2002<7>,BaogangHe&LangYouxing 2002<8>等)。尽管这些研究有助于大家了解中国地方选举民主的产生、发展及意义,但上 述研究把视角仅限于选举也阻碍了对地方民主协商方面的进一步探寻。民主不应仅被理解为自由选 举的传播,它还包括建议、参与、协商、公民权、参与范围及真实性等。更为重要的是,当选举是 民主的核心要素时,为了避免“多数决定”原则的滥用,民主程序需要严格限定在真诚的协商过程 中①。SuzanneOgden<9>(p.257)提出协商作为形成一致意见的方式对中国 政治系统的重要性,以及这种协商被表明是构建民主大厦的重要基石。她认为,“共识的达成很大 程度可能仅限于精英阶层,但中国的系统相对于独裁系统来说(独裁系统中,共识的达成或选举都 不是制度化的),通过讨论解决冲突的民主途径更为开放①。”本文主要讨论协商过程、协商制度 、协商民主,以及它们对中国地方治理的意义<10>。本文以笔者2002年在北京、上海、杭 州等地,2003年于雅安、武汉,以及2004年于北京、杭州、温岭和椒江等地的大量实地访 谈及所参与的十多次协商会议为基础写成。在过去的三年里,笔者访谈了全国或地方二十多个重要 人物,以发现他们发展协商制度的动机和战略。同时,也搜集并分析了大量与协商制度相关的记录 、档案及文件。一、背景:动机及创新20世纪80年代,特别是90年代以来,随着乡村选举制 度的推行以及诸如村民代表委员会等协商制度的建立,中国734737个乡村的政治结构及约3 20万“村官”的政治行为发生了较大变化。进入20世纪90年代后期,城市直接选举的推行及 协商制度的建立也对中国现有的近七万个城市社区产生了影响。地方城市和乡村社会已经发展了许 多新的协商制度形式。中国的咨询会、公众听证会或协商会就是用来获取人们对地方项目的支持或 者了解民意的途径。在杭州下城区,协商会或咨询会每月定期举行一次。首先出现于山东,接着出 现在上海和杭州的市民评价制度,给了普通群众一个评价地方干部的机会,这些评价结果会对地方 干部的职业生涯或奖金水平产生很大的影响。调解会议被用来解决各种地方问题和冲突。城市或乡 村的委员会被用来讨论地方问题和发展项目。在不同地方,这些制度采取不同的形式,有着不同的 名称,并具有不同的特征。还有许多其他形式的协商制度,包括政治对话、市民陪审团、协商民意 调查、对话网络和多种形式的公众质询等。所有这些制度有一些共同的特征:(1)在下结论之前 ,让人们到桌边并鼓励他们畅所欲言;(2)参与者有充分的时间来参与协商过程,并有少量(尽 管并不充分)的时间参与讨论;(3)在协商的过程中,尽管有不同意见,参与者被要求在相互尊 重的基础上交换意见。首先,这些制度可以溯源到毛泽东的群众路线,它在政治过程中强调磋商、 听取并重视群众的声音。事实上,社会主义系统及它的鼓励协商文化,使之具有不同于自由民主下 发展起来的协商制度特征。在发展协商制度的过程中,社会主义的政治参与传统已成为一个有益的 来源。由于它具有的宣传工作特征,协商制度可被视为是政治动员的一种复兴形式。浙江温岭的宣 传部官员发现,协商制度产生的原因之一,是由于当今商业背景下传统的基于政治意识形态的政治 动员作用已不太明显,宣传工作必须适应迅速变革的经济和社会生活。于是,人们被迫去寻找一种 现代的参与形式和新的意识形态工具,以吸引崇尚物质利益的村民。他们发现,协商会是一种把干 部和群众召集在一起并解决实际问题的有效形式。事实上,宣传部门主管着这些协商制度的进行, 并不断尝试着制度的创新,如:对如何进行协商会议有详细的程序规定;不单纯依赖于意识形态, 还通过考虑个人的利益和偏好对群众要求作出反应,以及具有咨询和投票等民主要素特征。第二, 这些制度被视作是维持地方秩序的稳定器,是解决由于市场和社会关系紧张所带来的问题的一种方 法,以及实现经济和社会协调发展的途径。快速的经济发展带来了分配不平等、腐败滋生较严重、 较高失业率、更高的人口流动性、犯罪率上升等问题。社会控制和地方稳定已经成为一个重要的问 题。在这样的背景下,无论是中央还是地方政府都要推动城乡社会的发展,特别是鼓励群众参与, 以建立有秩序的地方社会。通过协商制度的政治试验,人们发现,经常而有规律的协商会议已经减 少了群众不满、解决了社区的相关问题、避免了大的公共政策制定错误,以及在治理地方事务中节 约了财力、人力和时间。此外,协商制度还被用来维护地方治安。在一些地方,未就业的群众被组 织起来成立保安队。事实上,这些治安队伍已经显著地降低了社区犯罪率。在武汉的一个社区,在 这些系统被推行以前,经常有自行车被偷,自2003年这些系统推行以后,再没有发生过盗窃行 为。这些地方治安系统(以及户口系统及待位系统)也部分解释了为什么中国在经济迅速发展的过 程中,没有出现像巴西、智利、肯尼亚以及许多亚洲城市那样的贫民窟和流浪群体。第三,北京也 在尝试发展新的治理方法,通过整合行政命令和民主咨询机制,使政府和人民一起致力于在地方政 治中实现较好的治理。随着20世纪80年代推出村民选举制度,北京在20世纪90年代又号召 民主管理和监督。需要注意的是,村民选举产生于协商制度发展之前,为推动地方民主,地方领导 致力于发展协商制度,并发现它是实现民主管理和监督的有效措施。地方领导推动协商制度的发展 有不同的动机和激励。有些地方领导为了使工作更加容易开展,就利用协商制度使某些政策具有合 法性。有些领导则是迫于压力以缓解干群紧张关系。如有个被访谈者说,他们不得不举行听取意见 的会议以满足居民的要求,否则,居民就会在市民评价会上给他们打很低的分;压力也来自于私人 部门,在浙江某些地方县市,私人部门的税收占了地方预算的70%,而私营业主和利益集团想对 可能影响他们经济生活的公共政策发表意见,结果咨询会或其他的制度也就应私人部门的这种需要 产生了。政治业绩是地方领导进行改革的重要动机。近些年来,一些推动乡镇或城市居民选举的地 方领导在仕途上也取得了进展①。改革会带来好的职业发展机会。当福建、吉林和其他省的地方领 导改进了选举程序以后,在选举程序上进一步改革的空间已经很小。因而,地方领导(如温岭)就 集中力量发展了协商制度,温岭的松门镇最早实施并发展了协商制度,该地的领导最初被温岭市, 接着在2003年被一个全国性团体授予创新奖。于是,他们继续发展并完善已有的制度。相比之 下,其他市镇的领导是迫于上级的压力推行协商制度,他们感觉到他们不可能取得新的发展,因此 ,他们缺乏强的激励,那里的协商制度也就流于形式。地方领导的变动也会对协商制度产生影响, 由于新领导不热心,一个曾以推行协商制度而闻名的镇会突然不再对协商制度感兴趣。为了解决这 个问题,2004年椒江人民代表大会就通过了一项关于协商制度发展的规定,现在,地方领导实 行协商会议制已经成为法律义务。二、中国人对协商的理解协商制度在中国表现为民情恳谈会、民 主恳谈会、民主理财会、民情直通车、便民服务窗、居民论坛、乡村论坛和民主听(议)证会。在 2000年,温岭市地方政府决定统一称之为民主恳谈会。从字面意思来看,“恳谈”这个词指诚 恳地交谈讨论。温岭的地方政府决定不再使用对话民主、听议民主或者合作民主这样的词,这既是 因为这些词过于学术化,难以被普通百姓接受,也是因为恳谈这个词能够符合地方传统及儒家道德 规范。中国对协商理解的关键在于“人民、他们的心声、他们的意愿”,就如“倾听民声,善解民 意,服务民众,凝聚民心”十六字所表述的那样。在中国的另一些地方,“协商”被理解为商讨某 些问题、政策和原则的一种方式,协商被用来作为给出高质量意见的理由。在协商过程中,参与者 举止文明、精神集中、听说有礼貌,他们彼此尊重,乐于听取对方的意见。事实上,协商的过程很 大程度上依赖于JonElster<11>所说的“使伪善文明化的力量”,即参与各方都表现 是为了公众的利益,以增强未来的影响力。中国的协商制度综合了物质方面的考虑和规范方面的考 虑,是官方意识形态和民主的一种混合产物。协商并不能离开自利而存在,它也不是纯理性的,而 是带有工具性的特征。中国的参与者并不怕谈他们的利益和要求;他们试图平衡各种不同利益,就 偏好、行动或政策的可信度达成相互理解和共识;通过协商,他们努力去调和各种利益,并就如何 解决问题达成共识;在协商过程中,他们界定问题的性质,展开讨论并找出问题的解决方案;在这 过程中,他们形成集体意愿和公共政策。由于在沟通能力方面有差异,中国的协商也常常带有感情 宣泄的特点,即有理有情。当参与者提出问题并发表他们的意见时,他们充满感情;如果他们的意 见得不到重视,有的人会很生气。感情表达应该被理解为是参与者心声的必要要素。在不平等和排 他条件下,强调理性的优先地位可能会使协商过程非政治化,变得对强势群体有利<12>(pp .3-182)。GuillermoO’Donnell<13>指出,民主不仅仅是个政治体 制问题,也是个国家和公民及公民之间的关系模式问题,除了培育政治公民,它也培育有责任感的 公民和完善监督体系。在中国的背景下,协商是使人们转变为公民的过程。协商被视为是培养公民的机制,通过它,人们互相了解、交换意见、提高人们的公德。举一个2004年讨论杭州有线电视问题的协商会议来说,它就表现为公民的教育过程。有些居民认为外来人员和本地居民应该享有同等教育的权利
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