一、公民政治参与基础的形成和发展 政治参与,就是参与制定、通过或贯彻公共政策的行为。这一宽泛的定义适用于在政治制度内以任何方式参加政策的形成过程的任何人,但这并不意味着每个参与者都能够有效地影响公共政策。市场经济是推动我国公民政治参与发展的原动力。市场经济就是要调动和发展个体合理的利益要求, 不但要生产和再生产商品,还要同时生产和再生产对商品的需求,以及建立在需求满足基础上的政 治、经济和文化等各领域中的利益关系。我们推动市场经济,不仅要强国,更要富民,因为“贫穷 不是社会主义”‘…。长期抑制、不满足或者不能满足民众的利益要求,结果必然是贫穷,也就必 然不是社会主义。市场经济要健康发展,总要突破那些在社会生活各领域,特别是政治和意识形态 中贬抑公民合理利益要求的条条框框。市场经济的发展过程不可逆,市场化过程中公民的利益关注与利益预期也是不可抗的。我们的市场经济正在逐步融人世界体系。放眼世界,按规则行事已是不可推卸的国际义务,否则一国 一地区的利益就不会得到很好的实现。参与规则的制定在信息时代和全球化的今天是谋求利益最大 化的最高层次要求。不仅在国际社会,即便在国内生活中,这一点也尤为重要。此前,我国公民的 利益的确得到不断增进,但是他们的利益要求尚未臻于这一层次。而今,条件具备,时机成熟,公 民不仅关注现有利益的存废,更关心未来利益的可持续发展,要求政府各部门在制定规则时为自己预留足够的利益空间。为确保这一目标的实现,公民更加关注政治,更加热心政治参与。当前,我国公民政治参与的基础——利益关注与利益预期,已经呈现多元化与一体化并生的态势。我 们鼓励多种经济成分并存,实行以按劳分配为主体,按生产要素分配相辅助的分配方式,为公民追 求和增进合理合法的经济利益提供了前所未有的广‘阔空间。由于所处地区、产业部门的不同,由 于公民掌握生产要素种类、数量和质量的不同,以及公民自身先天禀赋和后天努力程度的不同,公 民所获取的利益总量和结构及其表现样式自然也不尽相同。在现有利益结构的基础j:,公民利益 关注重点与利益预期取向自然要呈现多样化态势。整个社会已然分化为不同的利益群体,他们有不同的利益表达方式,这是市场经济发展必然的社会后果。多元化中并生一体化。社会各阶层都要求保护公民合法利益不受侵害,都要求扩大和发展自己的利益 总量。后者是基于人性的必然要求自不必说,保护公民利益不受不合理、不合法的侵害,不仅在经 济生活领域,而且延伸至政治,文化领域,成为一种主流意识,这在中国社会史上还是第一次。此 前我国的非市场经济社会,是由一个又一个自给自足的单子,诸如家庭、单位等组成的机械的团结 ,任何一部分单子的破损,无关社会其他部分的痛痒。市场经济改变了这一切。市场经济条件下, 社会任何个体、部门利益的满足以其他个体、部门的存在和运作为前提,以后者利益的满足为条件 。市场经济条件下的中国社会,已经由此前同一的单子间机械的团结转变为结构与功能不同的各个 部分间有机的团结_2>。这一团结在利益问题上的反应是一致的和协调的。对任何公民利益的非法侵害都会被视为对其他公民利益甚至是整个社会利益的侵害。这样,公民的利益关注与预期随市场经济的不断发育、成熟也经历了一个从无到有、从模糊到清晰、 从自在到自觉和自为及从个体到群体乃至社会整体的发展过程。这一过程为中国公民和社会的政治参与的发展奠定了坚实的基础。二、中国公民政治参与的现状及特点 利益关注和利益预期化为行动就是政治参与。当代中国公民的政治参与是手中掌握一定社会资源的实 质性参与。此前的非市场经济条件下,中国社会的政治架构是一种强国家——弱社会格局。国家掌 握雄厚的政治资源,并不断将有限的社会资源集中转化成为政治资源,公民手中除满足基本生活需 要的生活资料以外,再无构建自己利益范围的力量。这注定了当时的政治参与更倾向于形式而非内 容。而今,随着改革开放的不断深入,掌握在公民和社会组织手中的社会资源无论从总量上还是从 表现形态上都空前丰富,国家再也不能随心所欲地将社会资源转化为政治资源,而是必须向公民和 社会证明自己及其政策的合法性,才能有限度地继续这一工作。拥有广泛社会资源,公民和社会就拥有了与掌握政治资源的国家进行对话、协商和利益沟通的现实基础。当代公民政治参与更加重视实际内容。公共政策的制定和施行对于自身利益有无影响,如果有,是积 极的还是消极的。此外,本着趋利避害的原则,应当如何推动政策的制定和执行向着有利于自身利 益的方向发展或者应当如何最大限度地减少政策的制定和执行带来的利益损失等,都是公民政治参 与的重要课题。对这些问题的思考使得公民对政策和政策中所涉及的公私利益关系的态度日趋理性 化,这突出表现为公民对公共政策宣示中所包含的未来价值预期与眼前利益的分析和比较日趋精密 化。这种分析和比较基本符合市场经济运作的规律,公民以此为基础,不再是凭冲动形成自己的政策判断,或是决定自己对政策的态度、政治参与的方式和参与程度。当代公民政治参与的组织化程度有了较大提高。尽管公民利益总量和质量较以往都有长足发展,但个 体力量与庞大的国家政治资源相比较,还十分渺小。一旦发生利益冲突,所要支付的成本十分高昂 。于是,利益关注和预期相近的个体往往结成组织,以群体力量来支撑利益表达,维护合法利益。 截至1993年,我国民间性的社会团体组织已经达18万个,这还不包括党和政府直接管理下的 众多制度性社会团体。关于民间组织,学界又将其称为非政府组织、第三部门、市民社会等,不一 而足。他们的共同特征就是组织和代表公民,实现利益表达和以各种方式介入或影响政策选择。这 些民间组织成了公民从事政治活动除国家、政党以外的另一种选择。民间组织根植于社会,其最大 特点是智力密集、人才密集、信息灵通、运作灵活,因之其作为国家与社会沟通的渠道的作用日益明显,成为民众政治参与的组织和物质保证。当代公民政治参与的形式日渐多样化。公民可以选择个体参与的方式,或通过信访形式直接参与政策 过程,或通过人大、政协等制度性机构的代表、委员等来间接参与政策过程。公民也可通过组织、 加人或影响社会组织的方式依赖群体力量来参与政策过程。公民可以根据自己利益的领域、性质和 程度来选择不同的渠道、采取不同的手段来实现利益表达。不应回避的是,部分公民不自觉地选择 了体制外利益表达的形式,·2·这说明两个问题:其一,这部分公民所谋求或维护的利益至关重 要,可能攸关生存与发展的大计;其二,虽然我国社会组织包括民间组织数量极巨,但还不够,还有待从规模和层次上进一步发展,特别是其政治参与作用和功能还有待更深层次的发挥。最后,公民政治参与的有效性有了引人注目的提升。近年来政策部门在政策制定和执行过程中感受到 的社会压力越来越大,出台不合理政策而招致本部门社会威信及其影响力下降的风险越来越高。这 表明,一度严重倾斜的政府——社会关系正在恢复平衡,社会制衡政府的能力正在增强。无数公民 的利益关注和预期正在快速整合为一支推动国家政治由权力本位向公益本位转变的关键力量。公民 政治参与有效性的提高是由市场经济条件下的政治参与作为一种实质性参与的本质所最终决定的。此外,民间组织的迅猛发展及其社会整合作用的有效释放发挥了至关重要的影响。三、改革开放以来执政党政策活动的变化 第一,中国共产党政策活动最大的变化是,在价值取向上党的政策逐渐由服务于权力转向服务于公益 。中国共产党的宗旨是全心全意为人民服务,为最广大人民群众谋最大福利。由于路线的原因,在 较长的一段时期,我们不可能较好地实践这一点。以改革开放为分水岭,此前,我国社会在经济上 是高度集中的计划经济,在政治上我们党的基本路线是“以阶级斗争为纲”;此后,我国社会在经 济上采取市场经济走向,相应地政治上我们党的基本路线是“一个中心、两个基本点”。政党的政 治路线决定政党的政策走向,正确的路线与我党一贯的宗旨相结合,进一步加速了我们政策活动的历史性转变,这是主观原因。随着商品经济的复苏和繁荣,要求国家服务于经济社会的发展、充当市场经济守夜人的社会压力也越 来越大。从世界范围看,各国政党政治发展的趋势是由权力政治转为公益政治,重点由统治转向治 理㈩。国家的统治职能自然不能抹煞,但其社会职能却不得不一再拓展,否则,它的权威就会面临 质疑乃至受损。执政党是现代国家的灵魂,在主持国家大政方针的制定和施行上,应当充分重视这 一点。事实上,这已经成为各国执政党政治活动的主题,成为各国政治生活中普遍的共识,成为现 代政治的一股潮流。我们党在不断推进的改革开放中逐步认识和接受了这一点,它因之成为推动我党政策活动价值取向变化的客观要件。第二,我们党对政策领域的控制由高度集中转变为适度放开。改革开放以来,党和政府一直尝试着如 何在中央和地方不同层次以及不同部门间进行科学合理的权力划分。主要原因是我们逐步认识到, 要想提高效率,就必须充分调动和发挥各地方、各部门的主动性和积极性,使之成为真正负责任的 权力和利益主体。我们党从两个方面进行了努力:其一是党政分开。我们赋予党的领导以全新的意 义和内容,指出党的领导主要是政治上的领导,是宏观层次上的领导。其二是政企分开。党政与企 业脱钩,不再介入企业内部事务,而是着力于为企业发展营造良好的外部环境。两方面努力的结果 表现在政策活动上就是党和国家对决策领域的控制日渐宽松,政策在宏观、中观和微观层次都有了适当的责任者,政策的科学性、有效性不断提高,决策所带来的社会效益非常明显。第:三,从参与决策的主体构成来看,基本实现了由封闭性决策到开放性决策的转变。计划经济必然 要高度集权,高度集权必然是决策主体越来越少、决策圈子越来越封闭。党政分开、政企分开客观 上要求更多独立的权力利益主体介入政策活动,分担党和政府过重的政策任务和压力与责任。另一方面,市场经济的迅猛
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