一、关于市长类型及其权责、地位的考察“市长”一词 ,英文为Ｍａｙｏｒ,据英文版《美国百科全书》Ｍａｙｏｒ词条的解释 :“原则上是一个城市政府首脑”。“市长”这一社会角色在西方由来已久 ,与现代市长具有某种相似性的城市执政官可追溯到古代希腊。在现代 ,市长是世界城市首脑的普遍形式。但各国市长的权力、地位 ,甚至在同一个国家也可能存有某种差异。 2 0世纪以来 ,市长类型主要有以下几种。1、“礼仪市长”这种市长的产生和活动基础 ,是市委员会制 ,以英美两国为典型。由于英国的市政体制是一班人马 ,两块牌子 :市议会就是市政府 ,市委员会只不过是市议会各类公共管理的组织分工 ,故确切地说应称之为市议会委员会制 ,即英国式市委员会制 ;而美国的市委员会代表市政府并且行使市议会的职权 ,是美国式市委员会制。英国各城市普遍采用市委员会制 ,而美国只是部分中小城市都采用这种体制 ,据考察 ,在全美自治市的政府形式中所占比例不到2 %。① 由于这种体制下 ,城市的公共管理和行政权都在市委员会 ,是集体负责制 ,故市长的职能发挥受限 ,其职务活动仅仅是担任市议会和市委员会的主席 ,主持会议和城市重大庆典等礼仪活动。“礼仪市长”没有决策权和行政权 ,只是一个名义上的、礼仪上的城市政府首脑。这种市长 ,在英国是通过市议会间接选举 ,从市议员中产生 ;而在美国则是由市委员会的委员轮流担任。英国的市长在议会表决时 ,一般不投票 ,但在可否票数相等时 ,投决定性的一票 ;而美国市委员会制下的市长 ,其会议表决权与其他委员相等 ,任何时候也只有一票表决权。2、“弱势市长”所谓“弱势市长” (简称弱市长 )的特点是 ,在市议会与市长的关系上 ,市议会的职权居优势地位 ,市长的职权处弱势地位。美国最早和最老的市长形式即弱市长。这种市长由直接民选产生 ,并兼任市议会会议的主席。弱市长所赖以存在的市政体制特点是 ,议决机构和行政机构分设 ,市议会负责立法 ,市长负责行政。但市长的行政要受到市议会的严格监控。美国部分小城市、日本的中小城市多采用弱市长制。弱市长的行政弱势 ,是相对的 ,而不是绝对的 ,一些城市的“弱市长”的职权较小 ,而另一些城市“弱市长”职权只是稍小一些 ,还有些城市的市长职权与市议会相比 ,则可以说旗鼓相当。如 ,日本的大多数市长是实际意义上的首席行政官 ,拥有包括预算和决算在内的财政权、市政府各工作部门的任免权、各种公共事务的管理权 ,以及对中央和上级政府决议、命令的执行权等各项行政权力 ,但市议会在很大程度上也拥有对市长上述权力的否决权。市长的所谓“弱势” ,不过是说市长的行政决定并不具有终极性和绝对性而已。“弱市长”制常被称议会市长制 ;而“强市长”制则被称之为市长议会制3、“强势市长”顾名思义 ,所谓“强势市长” (简称强市长 )即在市长与市议会的关系上 ,市长的权力和地位于强势 ,其管理和行政较多体现集权的特点 ,通常以美国和法国为典型。一般认为 ,强市长处于行政独裁金字塔的顶端 ,经常传达上级政府的指令并直接对城市各部门进行监督 ,拥有诸如 ,任命大部分市政部门的首长、准备预算、直接控制行政机关等权力 ,主持制定本市公共政策并为市议会和公众提供咨询 ,同时拥有对市议会提案的否决权和准司法权 ;由市议会通过的地方性法规议案 ,也是由市长提出。此外 ,美国的强市长还可任命一名市行政长官 ,代替他直接进行公共管理和公共行政。强市长是名副其实的城市行政和重大策略的启动者 ,他既是该市握有实权的政府首脑 ,同时也是该市礼仪上的城市首脑。纽约、费城、芝加哥、洛杉矶、旧金山等美国大城市都是强市长型 ,但能充分体现强市长的“强权”或集权的城市 ,在全美城市所占的比例并不高。法国各城市市长皆为强市长型。法国市长的“强权”和集权 ,带有受控于中央政府和事无巨细的“一揽子”特点。市长拥有诸如 ,组织省议会的选举、管理服兵役 ,义务教育、发放建筑许可证、进行人口普查、婚姻登记、签发出生证书和死亡证书等国家公务权和民事登记权。另外 ,法国市长还拥有司法警察权 ,并同时兼任市司法警察官 ,负责本市的治安 ,有权抓捕罪犯。但法国首都巴黎市长没有治安和警务权。巴黎的警察总监是由中央政府委派 ,同时行使国家和巴黎市的治安权。强市长的产生主要有三种途径 :其一是由市民直接选举市长 ;其二是间接选举 ,从市议员中选出市长 ;其三是中央政府任命。美国基本采用第一种方法选举市长 ,据考察 ,直接民选的市长在全美市长产生的各种方式中所占的比例达 74%。② 但美国的强市长不得兼任市议员。法国的市长的产生属于第二种情况 ,即全部是从议员中间接选举市长。当然 ,中央政府任命的市长也不在少数 ,如荷兰、比利时、西班牙、伊拉克等国家的市长皆是。比利时首都布鲁塞尔市长由皇家任命 ,兼有市议会主席、市委员会主席、市礼仪形象代表和市首席行政官四重身份 ,并且是终生制 ,可谓强市长的又一典型。土耳其、突尼斯、伊朗 (须经中央政府批准后才能就任 )、印度、斯里兰卡、缅甸、马来西亚、苏丹、菲律宾等不少国家的强市长都经直接民选产生。并且都是市议会主席 ,并兼任市首席行政长官。在当代 ,世界各国多数实行强市长制 ,尽管市长的“强权”及产生的途径或同或异。4、“虚位市长”与市经理所谓“虚位市长”由市议会主席兼任 ,故常随市议会主席的变换而变换 ,其权力也十分有限 ,只具有主持会议以及跟其他市议员平等的议决权 ,在公共管理和公共行政上是名副其实的大权旁落。在美国 ,这种市长常被称之为挂名的城市首脑和“虚位市长” ,而真正对城市的公共事务进行管理的有权人物 ,却是由市议会聘用的一位“市经理”。这位市经理是城市实际的首席行政官 ,并拥有市政府公共管理和公共行政所必须的全权 ,包括任免市政府各部门负责人、负责制定提出市年度预算、提出有关公共政策的建议 ,执行议会通过的各项政策和方案等 ,市长对市经理的行政无权进行干涉。市经理制 ,2 0世纪初开始在美国个别城市实行 (维吉尼亚州史唐敦市 190 8、南卡罗莱纳州赛姆特市 1912、俄亥俄州戴顿市 1913 ) ,2 0年代以后主要在全美和北欧的 2 5～ 2 5万人口的小城市较为流行 ,5 0万以上人口的大城市绝少采用。在联邦德国 ,也有个别市长被聘为市经理。当然 ,这种市长会因同时作为市经理而使其职权扩张。5、中国的市长中国的市长是世界城市首脑的特殊形式。这种市长的产生及其施政基础 ,是中国特色的市政体制。 1949年建国以来 ,新中国的城市政府建设以及城市公共管理经过一定的改革和发展 ,至 2 0世纪 80年代后基本形成以中国共产党一元化领导为核心的四大班子 ,即中共市委及其常委会、市人民代表大会及其常委会、市政府、市人民政治协商会议分工合作的市政体制。四大班子的性质、地位及各自的职责分工是 :其一 ,中共市委及其常委会是包括市人大、市政府以及政协在内的城市全体国家机关和社会团体的领导者 ,市委所制定的大政方针是市人大、市政府、市政协进行公共活动的政治原则和依据 ,市人大、市政府、市政协的主要领导干部皆由市委选送。其二 ,市人大及其常委会是城市的国家权力机关 ,主要行使下列职权 :即对本市国民经济和社会发展规划等政治、经济、文化、教育、环境、民族等工作的重大事项的审批决定权 ,对宪法、法律和行政法规及上级人大及其常委会的决议在本市的遵守和执行情况的监督权 ,对本市“一府两院”即市政府、市法院和市检察院的工作进行监督以及其他方面的监督权 ,对本市人大常委会组成人员、市长、副市长、市法院院长、市人民检察长等市领导干部的选举权和任免权 ,以及本市的地方立法权。其三 ,市政府是市人大的执行机关 ,又是城市的国家行政机关。市政府一方面要向市人大及其常委会负责并报告工作 ,执行市人大及其常委会的决议 ;一方面也要向上级国家行政机关负责并报告工作 ,执行上级国家机关的决议、指示和命令。其四 ,市政协 ,即人民政治协商会议 ,是作为城市具有广泛代表性的城市广大市民爱国统一战线组织和政治联盟的社会团体。市政协虽不是城市的权力班子 ,也不在法律约束下对市人大和市政府负责 ,但其具有参政权、议政监督权 ,市人大和市政府在做出重大决策前 ,需要征求市政协的意见 ,市政协可以向市委、市人大、市政府的工作提出建议和批评。根据市政协的许多提案被市委、市人大、市政府所采纳和解决这一事实 ,可以说 ,市政协也具有一定程度的间接公共管理权和公共行政权。中国市政体制总的特点是 ,在市委的一元化领导下 ,四大班子为了一个共同的奋斗目标而相互配合、协调工作 ,不构成西方国家市政体制下权力部门及其角色之间的那种相互制约和制衡。中国市长的权力及其地位 ,依照《中华人民共和国宪法》第 10 5条及其它有关法律法规 ,实行市长负责制。市长是作为市人大执行机构市政府的首长 ,是市政府的代表 ,即本市行政的最高代表。拥有包括本市最高行政决策权、行政指挥权以及在市人大闭会期间向市人大常委会提名副市长、市政府秘书长和市政府各职能机关首长等权力在内的职权。但在实际操作中,上述重大事项须经中共市委常委会讨论通过后 ,市长的这种最高行政权才能体现。因此 ,中国市长的权力特点受中国特色市政体制的影响。市长作为市人大执行机构的首长 ,既要对市人民代表大会及其常委会负责 ,也要对中共市委负责 ,一般情况下 ,市长还兼任市委副书记。另外 ,中国城市政府的领导体制跟中央以及整个国家的领导体制一样 ,是集体领导制。跟市长同时产生和施政的还有若干副市长及市政府秘书长。按照有关原则和规定 ,本市重大行政问题需“市长班子”讨论议定。确切地讲 ,中国市长是在中
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