养老保险隐性债务是指养老保险收不抵支产业赤字的潜在因素,或者说是我国养老保险制度转制过程 中必须填补的传统制度下的养老金欠账,这种欠账虽然近期不会马上转化为赤字,但随着“老人” 和“中人”退休年龄的临近而逐步显性化。“老人”和“中人”的养老金欠账是形成养老保险隐性 债务的主要内在因素,但是,制度本身的构建,如缴费率的高低、替代率的高低、结余资金的增值 等都会影响隐性债务的大小,这些仍是形成养老保险隐性债务的内在因素;管理上的不善,则是形 成养老保险隐性债务的外在因素。如何减少直至消除养老保险隐性债务,是我国实现养老保险制度 健康、有序运行的关键。本文仅就通过调整财政支出结构减少养老保险隐性债务提出几点看法。一、养老保险隐性债务与财政的相互关系政府是建立养老保险制度的主体,法定的基本养老保险收支构成政府收支的重要内容,无论其收支是 放在预算外管理,还是列入财政预算内,都会直接影响政府财政收支的平衡关系。因为即使放在预 算外管理,一旦出现亏空最后仍然要求由政府财政补贴。所以,养老保险的隐性债务最终都会影响财政收支的平衡关系。1.养老保险隐性债务的消除,如果通过提高缴费率的方式,就会形成对财政收入的排挤。养老保险 隐性债务产生的直接原因是传统制度下的一部分“老人”和“中人”没有履行过缴费义务,但到退 休年龄时要享受均等的养老金待遇,从这部分特殊人群看养老保险收支会出现财务亏空,特别表现 在他们的“个人养老金账户”上是“空账”,这些“空账”到他们达到退休年龄时就会要求变为实 实在在的养老金。如果对这些“空账”和欠账不及时弥补,长期累积,就会形成沉重包袱而引发支 付危机,危及整个养老保险制度的正常运转。为此,应将这些“空账”的补偿分散在每一年度。其 中一条可行的途径就是提高养老保险的缴费率,使每年的养老保险收入较多地超过养老保险支出, 形成较多的结余,既是为了抵消当年各种“空账”所要求的补偿,也是为了以后年度能有较多的储 备应付越来越多“空账”的补偿。故且不论提高缴费率是否带来收入的递减,单从对财政的影响看 ,提高企业及职工缴费率,都会进人企业生产成本,企业产品成本就会增加,盈利就会减少,国家 财政对企业的所得税征收就会减少;对行政事业单位而言,提高缴费率就要求各级财政增加对行政 事业单位的经费支出。可见,提高养老保险缴费率对财政的影响不是收入的减少,就是支出的增加 。事实上,从80年代开展养老保险制度改革以来,我国的养老保险缴费率一直保持在职工工资的 25%以_卜,是世界上最高的国家之一,但与此同时,养老保险收入的欠缴率每年都在20—30%。,可见过高的缴费率并不一定能带来养老保险收入的真正增加。2.如果通过增加财政补助的方式消除养老保险隐性债务,就会形成对其他财政支出的排挤。根据马 克思关于社会再生产劳动力价值和社会扣除的理论,劳动者的社会保险费用需在社会总产品中进行 统一扣除而形成基金。在我国传统的养老保险体制中,这部分费用却未予扣除并单设基金。所以, 在转制过程中对“老人”和“中人”的补偿只有依靠政府或后代的缴费来承担。但是,建立在“个 人账户”基础上的养老保险制度,后代能承担多少转制过程的“空账”和“欠账”,还是未知数。 当务之急就是政府想办法保证这些过去因体制原因未曾缴费的个人得到他们应得的养老金。除了提 高缴费率的方式以外,最为可靠的办法就是每一年度政府根据“老人”和“中人”养老金欠账的规 模核定一笔财政对养老保险的补助支出,列入当年国家预算。但是,就每一年度而言,如果养老保 险的欠账全部或部分由国家财政补偿,这也是一笔较大数额的支出,而且随着职工工资水平的不断 提高,财政对养老保险的补助支出也会不断增大。这笔数额较大的养老保险补助支出势必要挤占其 他财政支出,影响国家财政对其他支出的满足,政府其他的某些社会经济任务就难以实现。为了尽 可能地减少养老保险补助支出对政府经常性支出和建设性支出的冲击,宜采用“比例法”或“定额法”控制养老保险补助支出的规模。· 3.过大的养老保险隐性债务,会导致财政赤字和债务规模的扩大,加大财政运行风险。对养老保险 隐性债务的消除,无论是采取提高缴费率的方式,还是采取增加养老保险补助支出的办法,最终都 会影响财政收支的规模及其平衡关系。财政收入的减少和财政支出的扩大,其结果是财政赤字的扩 大,如果采取集中解决“欠账”的办法,财政赤字还会更大。赤字的弥补只能采取发行国债的方式 ,又会招致债务规模的扩大。而赤字和债务规模的扩大,本身就意味着财政运行风险加大。轻者会 影响当年财政收支的安排和政府工作目标的实现,重者还会影响以后年度社会经济的健康发展。同 时又要考虑到,养老金隐性债务一旦翻明而要求弥补,便带着极强的刚性,具有“稳定压倒一切” 的性质,不补,便可能引发整个养老体系的震荡乃至社会的不安定。因此,防止养老保险隐性债务 的累积,适当分散和化解养老保险隐性债务的风险,既是国家财政工作的一项重要任务,也是确保 整个养老保险制度健康运行的一个关键。二、提高养老保险补助支出占财政支出的比重是市场经济条件下政府消除养老保险隐性债务的重要途径 1.市场经济条件下政府社会职能的强化使提高养老保险补助支出成为必要。包括养老保险在内的社 会保障制度,是市场经济条件下一种有效的稳定机制。众所周知,市场经济是一种风险经济,在我 国向市场经济新体制过渡的进程中,市场逐渐成为资源配置的基础机制,社会生活各方面也产生一 系列转型,传统的大家庭逐渐解体,核心家庭增多,家庭保障遭到极大的削弱,依靠家庭和个人的 力量抵遇风险的能力大大下降。在这种情况下,如果国家不出面举办社会保障事业,那么容易由家 庭的不稳定延伸到社会的不安定,必然影响社会的发展进程。传统计划经济体制下,政府重视政治 和经济职能的实施,而对社会职能的运用有所忽视,社会保障的大部分事项甩到企业,单位和农村 基层,其管理只是政府经济工作的一项附带业务,这也是今天推进养老保险制度改革以来产生养老保险欠账的历史原因。因此,改革以来大力举·39·办和发展社会保障事业,是实现经济与社会协调发展的客观要求,是政府社会管理职能强化 的表现,反映了政府职能的转变。但是,政府组织和举办包括养老保险制度在内的社会保障制度, 除了制定制度规则以外。还要防范和处理由此产生的各种风险,包括消除养老保险隐性债务。一个 可行的办法是提高养老保险补助支出占财政支出的比重,这体现了在市场经济条件下政府所履行的社会职能。2.国际上市场经济国家的经验提供了借鉴。通过增加养老保险补肋支出解决养老保险基金的不足, 是世界上各市场经济国家的通行做法。几乎所有建立社会保障制度的国家都离不开政府财政定期或 不定期的亏损补助,以弥补社会保险收入的不足。一般来说,政府对社会保险补助的多少与社会保 险筹资模式和支付水平有着密切联系:凡是高缴费率、高替代率的高福利国家,国家财政往往承担 较高的社会保险补助支出;而低缴费率、较低替代率的国家,政府财政往往承担较低的社会保险补 助支出;而实行强制储蓄制的国家,由于采取个人账户制,账户中有多少社会保险金,个人只能享 受多少待遇,因而政府财政很少支付社会保险补助。于是,财政补助的形式各国之间有很大差别。 有的国家在某一年度社会保险收支出现赤字时给予财政补助;有的国家就社会保险的某一项目按规 定比例定期给予财政补助。以养老保险补助支出为例,英国政府规定,雇员退休养老缴款由政府负 担其费用的180A,,并承担全部调查津贴所需费用;瑞典基本养老金所需费用的300A,来 源于政府拨款;德国养老保险由政府补助的数额一般为总开支的1/3,不同年份补助数额略有不 同;日本政府每年在财力上要拿占财政总支出17.5%的资金,用于养老、医疗保险补助支出。 这些政府对养老保险的补助支出对于维护养老保险制度的正常运转发挥了积极作用。但是,有些国 家由于缴费率低或支出失去控制。80年代以来政府负担的社会保险补助成为政府财政的沉重包袱 ,甚至成为经济发展的障碍。如英国1983一1984年度公共开支中,社会保险·40·和保 健医疗占政府公共支出的44.6%。瑞典1982年社会福利支出占当年国民生产总值的:32 %,与此同时为筹集福利费用而成为世界_j二税负最重的国家,1983年产业工人平均所得税 税率为35%,职员所得税率为.400/~,。高税负带来产品国际竞争力下降和经济的停滞, 这成为80年代以来各国政府纷纷向社会保险制度开刀的重要原因。可见,政府财政对养老保险和其他社会保险的补助也不是随意增减的,而应控制在一定的幅度内,这是确保政府财政补助发挥积极作用的重要前提。3.我国正处于社会主义市场经济体制形成阶段,建立社会保险补助支出制度也是完善社会保障制度 、保证这一制度正常运行的客观要求。我国从80年代改革开放以来,政府工作的重点之一一直放 在建立符合我国现阶段基本国情的社会保障制度上,但建立一套什么样的制度,目前仍不十分明确 ,比如政府是管全部保险还是基本保险?如果管基本保险,基本保险内涵及缴费率、替代率水平如 何确定?社会保障筹资模式是采取缴费制还是采用缴税制?所有这些制度构建的基本要素尚处于研 究未定之中,社会保障基金的发放、投资、财政补助制度等都还未规范成型,可以说我国的社会保 障制度改革虽然经历了卜几年时间,但仍然很不完善,这与我国市场经济发展的要求即形成比较完 备的社会保险制度,存在较大差距。特别是近几年,由于养老、医疗保险金的欠交、拖交情况日益 严重,使得各地养老、医疗保险金收不抵支的情况也日益增多。仅1998年第一季度,全国共拖 欠企业离退休人员养老金46.75亿元,特别是黑龙江、辽宁、吉林、河北、山西、四川等省及 煤炭产业、新疆兵团拖欠养老金的情况更为严重。为此,1998年国家财政为弥补各地养老金的拖欠拨款60多亿元。这是我国在尚未建立政府财政对养
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