从计划经济转向社会主义市场经济 ,发生了一系列经济嬗变与社会转型。建立社会主义市场经济 ,不仅需要独立的市场主体、统一的市场体系和灵活有效的宏观调控体系 ,还需要健全的、多层次的社会保障制度 ,它们被称为社会的“安全阀”和“减震器”。社会保障的缺乏与不健全 ,给国有企业造成了沉重的经济负担 ,束缚了企业的活力 ,也阻碍了国有企业通过减员增效、资产重组等改革措施建立现代企业机制。社会保障的有关方案迟迟不能出台 ,强化了居民为防范风险而储蓄的动机 ,减少了居民的可支配收入。这是诸多扩大内需的措施效果不显著的重要原因。一、养老保险体制改 革的必要性和改革的初衷养老保险体制是社会保障制度的重要组成部分。我国已进入人口老龄化的国家行列。按国际惯例,60岁及 60岁以上老年人口占总人口 1 0 %以上的国家 ,属人口老龄化的国家。预计到 2 0 0 0年 ,我国的这个比例将达 1 0 .8%;到 2 0 30年 ,老年人口将达到 3亿 ,占我国总人口的 2 0 %① 。中国人口基数大 ,而且老龄化速度快 ,使得退休人员增加很快 ,退休金给付量也迅速增加 ,养老负担沉重。预计到 2 0 0 0年 ,退休人员达到 4 0 0 0万人 ,占从业人员的比例为 2 1 %,退休金支出超过 1 5 0 0亿元 ;到 2 0 2 0年 ,退休人员将达 70 0 0万人 ,退休金支出将超过 80 0 0亿元② ;预计到 2 0 31年 ,退休人员将占从业人员的 4 7%,退休金将相当于职工工资总额的 4 0 %③ 。如此沉重的退休金负担 ,给中国的企业和财政都带来沉重的压力。这里尚未考虑约占中国老年人口 3/4的广大农村老年人口对社会福利的要求。如何健全中国的养老保险体系 ,减轻未来养老负担 ,是我国社会保障体制改革的重要内容。以同一个时期正在工作的人员的交费来支付已经退休的一代人的养老金的制度安排 ,称为现收现付制。雇员在工作期间把一部分劳动收入交给一个基金 ,退休后 ,该基金再以投资所得向其兑现当初的养老金承诺 ,就是基金制。介于二者之间的是部分积累制 ,对已退休者继续实行现收现付制 ,同时为将来的退休者预筹积累基金 ;养老保险的缴费率由养老金的当期支出和将来的预期支出决定。现收现付制由于是用在职工作的人员创造的财富为同一时期退休的一代人支付养老金 ,所以存在跨代的收入分配问题 ,即存在养老负担的代际转嫁 ,这会影响不同代人之间的福利。显然 ,部分积累制 ,也存在着一定的养老负担代际转嫁。国际上公认 ,在职的人员承担退休人员的养老金支出 ,不宜超过在职人员工资收入的 2 0 %至2 5 %,否则会危及经济的健康发展和社会稳定。显然 ,在 2 0 30年至 2 0 5 0年我国人口老龄化和职工退休高峰时期的退休金支付是现收现付制养老保险体制不可能承担的。以部分积累制也难以应付。我国退休金基数庞大 ,如果对退休金的筹集和管理不当 ,或对当期支付和将来预期支付的估计不够准确 ,都容易导致支付危机。这意味着 ,我国的养老保险制度必须由现收现付制向基金制转变。1 997年 ,国务院作出了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》 ,确立了我国社会统筹和个人帐户相结合的部分积累制养老保险体制的基本框架。根据该《决定》的规定 ,按本人缴费工资 1 1 %的数额 ,为职工建立基本养老保险的个人帐户。个人缴费全部记入个人帐户 ,企业也承担一部分个人帐户的缴费。随着个人缴费的提高 ,至 2 0 0 4年 ,个人承担 8%,企业承担 3%。个人帐户的资金构成积累基金。职工工作变动 ,个人帐户全部随之转移。同时 ,企业还需为已退休职工缴纳养老金 ,这一部分资金实行社会统筹。这种模式形成了激励机制 ,职工本人乐于缴纳养老保险费 ,同时又保持了社会统筹的互助调剂功能。我国建立社会统筹与个人帐户相结合的养老保险体制的初衷是以个人帐户的储蓄功能筹集资金 ,最终实现向基金制转变 ,以应付人口老龄化的压力。二、养老保险体制改革面临的困难我国原有的养老保险制度是实行现收现付制 ,个人和所在单位都不缴纳养老保险费 ,而将这笔应属于个人的养老保险费扣下来 ,以税收或利润的形式上缴给国家财政 ,然后由国家财政返还一部分 (企业以营业外支出列支 )作为养老金发放给已退休的人员。然而却有 30 0 0万已退休人员 ,先前没有养老金的积累 ;在新制度建立前已参加工作的在职人员在相当长的工龄内也没有养老金积累 ,从而形成了约 3万亿元左右的资金“缺口”①,这构成了国家对职工的隐性负债。由于上述原因 ,企业既要为已退休职工缴纳养老费 ,又要为在职职工储备养老金 ,企业总的养老保险缴费平均已达在职职工缴费工资总额的 2 0 %,有的企业甚至超过 2 5 %。这种缴费水平已超过许多发达国家 ,企业难以承受。尽管如此 ,按照目前企业的缴费 ,退休统筹基金并不足以支付退休职工的养老金 ,因而不得不动用个人帐户上的资金去弥补资金的缺口 ,从而导致个人帐户的“空帐”运行。这样我国现行养老保险体制实际上又成为现收现付制。我国许多国有企业经营效益低下 ,亏损面很大。为增强企业活力 ,支持企业建立现代企业制度 ,必须减轻企业的负担 ,把养老保险等社会保障负担降至合理水平 ;同时 ,又必须及时足额支付退休职工的退休金 ;还要为养老保险基金积累资金。同时完成这三项任务 ,必然引起相互矛盾。矛盾的根源在于没有资金来源以弥补养老保险基金的缺口。应当由国家财政向养老保险基金注入资金 ,将被国家扣除“借用”的养老保险返还给职工。在 2 0 30年前 ,人口老龄化和退休金支付高峰期到来之前 ,我们拥有约 2 5年时间 ,弥补 3万亿元的养老保险积累基金缺口 ,再考虑养老保险基金每年 5 %的增值利率 ,则平均每年财政必须向养老基金注入约 65 0亿元资金。为筹措返还资金 ,目前考虑采取的措施有 :从出售、转让国有资产的收入或土地批租收入中划拨 ;每年直接从财政收入中划拨一部分资金。笔者认为 ,上述措施 ,难以从根本上解决资金缺口问题 :( 1 )一方面 ,在现有国有资产存量中 ,可拿出来供出售的优质的国有资产并不多。另一方面 ,为提高国有企业效益 ,盘活企业的国有资产存量 ,尚需注入大量资金。两者相抵 ,不可能积聚如此高额的资金。 ( 2 )我国人多地少 ,土地是稀有资源 ,不能把土地批租作为每年聚敛数百亿元收入的财源。 ( 3)国家财政和大多数地方财政现在都十分紧张 ,国家财政赤字连创新高 ,没有能力向养老基金转移巨额资金。这样 ,我国的养老保险体制的改革面临着难以逾越的困难。三、摆脱困境的措施及可行性改革开放以后 ,我国的收入分配制度 ,出于调动人民积极性和实现收入货币化的目的 ,收入分配格局向个人倾斜。居民收入占ＧＮＰ比例从 70年代末的 5 0 %上升至 90年代中期的 70 %。另一方面 ,大量非公有制经济 ,特别是私营和个体经济迅速发展 ,以及某些个人利用制度转轨过程中的空白和疏漏获得暴利 ,形成收入格局中的高收入群体。我国个人收入分配的不公平程度加深。 1 995年 ,我国的“基尼系数”已上升到 0 .4 3,超过了美国和日本。据世界银行发表的《世界发展报告》提供的数字表明 ,我国 2 0 %最高收入家庭的收入占全部家庭收入的比重与 2 0 %最低收入家庭的收入占全部家庭收入的比重相比较 ,相差 6.5 3倍 ,其差距之大 ,超过许多发达国家。国民收入分配向个人倾斜 ,收入分配两极分化 ,既给个人所得税收入的增长提供了广阔的空间 ,也给如何发挥税收的调节国民收入分配的功能提出了严峻的考验。据统计 ,西方发达国家个人所得税收入占税收总收入比重平均达 2 9%以上 ,发展中国家的这个比例平均也超过 1 1 %①。而我国的税收征纳体系中 ,个人所得税所占比例极低 ,如下表所示 :②年 度 1 993 1 994 1 995 1 996 1 9971 998个人所得税收入 (亿元 ) 4 5 .82 72 .671 31 .391 93.0 6 2 60 338.6个人所得税收入占税收总收入比重 ( %) 1 .1 4 1 .61 2 .4 45 .383.1 6 3.9 据国家税务总局税收科学研究所的调查 ,1 998年我国个人所得税的计税依据至少为 2万亿元 ,应收取的个人所得税收入至少应为 2 0 0 0亿元 ③。如果把我国个人所得税收入占税收总收入比例提高到 1 5 %左右 ,即可增加财政收入 1 0 0 0至 1 5 0 0亿元 ,与世界上其他国家相比 ,这个比例并不高。随着我国的经济发展和个人收入的增加 ,个人所得税收入还会进一步增长。在这个前提下 ,国家财政可从容地每年向养老保险基金划拨 65 0亿元 ,偿还国家对职工的隐性负债 ,弥补上养老保险资金的缺口。我国个人所得税征收中 ,存在纳税申报不实、征管效率不高、处罚手段软化等缺陷。大幅度提高个人所得税收入必须解决好两个关键问题 :第一 ,必须健全个人收入的信息管理体制。这需要金融部门的配合。加强收入来源管理 ,防止纳税人隐匿应税收入。第二 ,开展税收法制的教育 ,增强公民纳税意识 ;加强征管 ,增强执法刚性 ,加快个人所得税的税务代理发展 ,避免税源流失。借鉴以所得税体系为主的西方国家的税收征管经验 ,完善我国的税收征管制度 ;通过税务与金融、执法等部门的协调 ,建立一个依法纳税的社会环境 ;强化税收征管 ,提高征管效率。这样 ,经过一段时间的努力 ,把个人所得税的收入占税收总收入的比重提高至 1 5 %左右 ,是完全可能的。四、意义居民个人收入占国民收入中的比重大幅度提高的
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