英国历史学家阿克顿有一名言 :“权力导致腐败 ,绝对的权力导致绝对的腐败。”人们称之为“阿克顿命题”。长期以来 ,我们对权力制衡缺乏应有的认识 ,相当一部分权力机关和权力行使者在事实上没有受到行之有效的制约和监督。目前 ,越来越多的人认为 ,对权力滥用不能仅仅停留在感情化的宣泄和表面化的批判层次 ,在进行必要的“外科手术”的同时 ,还需要通过“内科”的办法 ,从体制上去防止腐败病毒的扩散。许多人认为 :“当前的腐败实质是一种体制性的腐败”。针对行政力量对市场的无节制干预 ,进一步限制行政权力 ,实现“小政府 ,大社会”已成为一种有影响力的主张。但是 ,在向市场经济转型的过程中 ,却面临着两难的处境 :一方面 ,政府是改革的对象 ,另一方面 ,政府又是改革的推动力量之一 ;一方面 ,要缩小行政权力的活动范围 ,另一方面 ,又要承认国家干预经济生活的合理性。政府的角色究竟如何定位 ,如何在行政权力与社会的互动之中 ,促进市场秩序的发育并遏制权力滥用的蔓延之势 ,仍是一个需要继续讨论的问题。 一、行政力量对市场的不当管制是权力滥用产生的温床现阶段许多权力滥用现象的产生 ,的确与行政权力对市场的不当管制或无节制干预有很大关系。新中国成立以后 ,建立了以行政控制为主的社会稳定机制。这一机制与解放初期的混乱局面相适应 ,但是在现代化建设全面开展时期 ,特别是在当前的改革开放时期 ,以高度集权为特征的行政体制已难以适应新形势发展的需要 ,其主要缺陷是政企不分、层层集权 ,权力缺乏约束。原有体制的本质特征是实行政经合一、政企合一 ,以行政方式全面干预、控制社会的经济活动 ,包括整个微观经济活动。在这种体制的决策机制下 ,经济运行依靠行政机构、行政层次、行政权力 ,在行政体制之外 ,并不存在一个独立的经济体制。当普遍的集中控制导致严重的经济僵化和经济效率损失时 ,控制社会产品组合和资源配置的政府不得不放松集中控制 ,但是由于放松后的社会经济运行通常缺乏自我组织能力 ,会陷入一种严重混乱状态 ,行政权力约束的重新集中过程会随之出现。这就是原有体制下存在的所谓“一统就死 ,一死就放 ,一放就乱 ,一乱再统”的恶性循环。要使社会经济由低效率增长转入高效率增长 ,就必须对社会主义经济体制进行改革 ,建立高效的社会经济组织方式。但是 ,由于行政体制改革滞后 ,经济改革中已经出台的改革措施很少真正触动原有体制的根基 ,甚至有些过渡性措施还强化了经济运行对行政权力的信赖。因此 ,行政权力在某些场合依然作为凌驾于经济之上的绝对权威发生作用 ,并为权钱交易提供着体制条件。为了对社会经济生活进行全面干预 ,曾经构建了庞大的政府机构和官员队伍 ,形成了无所不包的政府职能和相应的机构设置。政府在行使社会资源配置和要素分配职能时 ,官员的意志具有决定作用。与此相适应的政治管理体制运行的基本特征则是层层向上级负责或以上 下级和具有依附关系的单位为主轴展开纵向联系。这种定型和强化于计划经济体制时期的政治体制和相对封闭的权力结构使得权力监督十分困难。尤其是在经济体制转型的“失序”时期,经济处于半市场化的状态 ,政府官员在许多经济交易活动以及资源分配方面仍发挥着举足轻重的作用 ,而改革以前对行政权力的纪律约束在市场改革的过程中或已逐渐失效、或已变得完全不适用 ,市场经济体制进入良性运行之前可能出现许多监督盲点、管理空隙 ,给权力滥用者提供了寻租机会。例如 ,权力“金字塔”顶层的监督盲区就是许多单位、地区出现权力滥用和决策失误的重要原因。市场经济发展的不同时期 ,要求政府干预市场的范围、内容、力度和方式是不同的 ,拥有对微观经济活动干预能力的官员若被利益和物欲冲破道德的堤坝 ,必然对经济进行过度干预 ,很容易导致行为失范 ,权力商品化往往有隙可乘。目前 ,行政权力越位、缺位和错位的现象仍十分严重。一是政府管制采取不适当的方式控制着很多经济和社会活动 ,一些行政部门借规范市场和维护秩序之名 ,打着“规范化”的旗号加大市场“管理”力度 ,新规定许多“许可证”、“资格认定书”等 ,人为制造市场运行的障碍和为企业进入设置各种壁垒 ,甚至为“寻租”开方便之门。尽管政府部门的“审批”在一定程度上能起到调节资源合理配置的作用 ,但它若与特定的垄断利益和部门利益联系在一起 ,必然倾向于限制竞争。二是政府出面 ,人为地制造市场和市场交易。前者如政府建市场 ,市长包企业 ,后者如企业联合、并购中政府的拉郎配。三是某些行政官员既当裁判员又当运动员 ,肆意违反市场规则 ,破坏市场秩序 ,侵害个人的经济自由权利 ,强买强卖 ,巧立名目乱收费 ,把职责内的业务变成收费项目 ,或利用职权和行业垄断强行“服务” ,收取高额费用 ,甚至在“放活小企业”过程中 ,许多出售、租赁的国有企业七拐入弯变成少数掌权人或其亲友的囊中之物。四是放弃政府责任 ,失职、渎职、懒政等不作为行为日益严重。一些行政机关和公务员在行政执法过程中严重不负责任 ,对造假卖假、欺行霸市、操纵市场、破坏竞争者姑息放纵 ,或采取推诿、拖延等办法来推卸责任和义务 ,这些年打假越打越猖狂 ,就是由于受到一些地方政府的支持。近年来 ,在权力市场化作用下由资源的分配、占有及使用不公所造成的收入差距 ,其后果的严重性远远超出了国民收入的分配所造成的差距。因此监督和限制行政权力 ,将过分集中的权力从经济活动中逐渐分离出来 ,使经济活动按照有机的市场规则运作 ,以达到公正和法治社会目标的呼声越来越高。 二、不宜简单地把限制行政权力的趋势推演为政府经济职能和行政权力的总体弱化在向社会主义市场经济过渡的过程中 ,权力的过分集中和泛化给一些人和一些行政管理部门带来“发横财”的机会 ,权力缺乏约束使得原有体制的“强势者”往往又成为市场新体制中的赢家。权力的市场化、资本化意味着公共权力的非公正运行 ,大量以人民群众的低收入、低消费为代价积累起来的财富 ,变成“提成”、“回扣”被少数人侵吞。现在努力发展和完善社会主义市场经济体制 ,就是在破坏用不规范的经济关系争取不正当利益的环境 ,就是在提供有效遏制权力腐败的经济基础。随着市场发育过程的加快 ,企业对市场信赖程度增加 ,相应缩小了行政权力支配的空间 ,在较广的领域内制衡行政权力的管制是大势所趋。自改革开放以来 ,中国经济体制一直朝着社会主义市场化方向推进 ,国家对经济的直接干预不断减少 ,市场机制在经济中对资源配置的作用程度不断增大 ,市场的自发调节功能愈来愈强。但是 ,不宜对“权力的剥离”过多地倾注理想化的期待。因为 ,行政权力从过度地干涉经济活动到市场经济机制的完全确立 ,这将是个较长的历史过程。同时 ,在任何时候 ,行政权力对经济活动的干预是必不可少的。现阶段政府行为在多大程度上放弃直接的行政干预 ,而采用间接的经济手段 ,在多大程度上限制行政权力以及精减政府机构和官员 ,情况非常复杂 ,“小政府 ,大社会”不宜一概而论。转轨时期 ,行政权力与市场的职能界限处于不断变动之中 ,需要防止简单地把限制或出让政府行政权力的趋势推演为政府经济职能和行政权力的总体弱化 ,即目前需要缩小的是行政权力支配的空间而不是减少职责范围内的权力强度。在市场经济的制度结构中 ,市场和政府既是两个不同的活动领域 ,也是两种基本的交易方式和制度安排 ,二者是在各自涉足对方的领域时均表现出局限性 ,同时二者的关系又是一种制衡和互补关系。人类迄今为止尚未找到一种比市场机制更能有效配置社会资源的组织体制。建立社会主义市场经济 ,就是要确立市场在配置资源方面的基础性作用 ,通过分散决策 ,借助商品、货币运动 ,由“看不见的手”指引 ,达到资源的有效配置。在市场经济体制下 ,市场供求关系决定产品和要素的价格 ,由此形成的价格能充分反映产品和要素的稀缺性。完全竞争的市场机制可以通过供求双方的自发调节 ,使资源配置和社会生产达到最优状态 ,即所谓的“帕累托最优”。但是 ,在目前不完全的市场经济环境中 ,只要形成完全竞争市场所需的某一条件没有得到满足 ,价格信号不能如实反映社会边际效益和社会边际成本 ,市场规则出现畸变 ,市场机制在实现资源有效配置上就有可能出现失灵 ,“有形之手”必须适时校正“无形之手”。例如 :由于公共产品具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性特性 ,完全由市场决定的公共产品的生产量是不足的 ;一旦存在着保护环境、生物多样性和合理使用生物资源与不可再生资源等外部性问题 ,市场价格体系就会失灵 ;市场机制在实现宏观经济水平方面亦会出现收入分配不公和经济波动与失衡的失效。现实中的“市 场失灵”客观上要求政府必须在一定的限度内掌握必要的经济资源和参与必要的经济活动。国家干预作为克服市场失效的手段,在我国非均衡的经济和不平衡发展同时并存的经济转轨时期具有不容轻视的特殊作用 :在宏观上 ,根据社会发展的具体情况 ,适时制定和调整社会发展政策 ;克服市场调节的自发性、瞬时性、事后性等缺陷 ,通过对宏观经济变量的管理应对经济波动和经济周期 ;实施产业政策和税收等政策倾斜发挥地区、国家的动态比较优势 ,并超越传统的“比较优势”从宏观上确立“国家竞争优势” ,建立国家竞争战略和体系 ,提高国内企业的市场竞争力 ;管理、调节个人收入分配格局 ,建立社会保障体系 ,保证效率优先、兼顾公平。在微观上 ,增加公共产品的供给 ,对外部效应进行矫正 ,建设市场所需的基础设施 ;建立市场规则 ,通过法律和经济手段维护市场竞争秩序 ,反欺诈、反不正当竞争 ,排除垄断对资源有效配置的扭曲 ,打击假冒伪劣的生产经营活动。显然 ,为防止权力滥用 ,减少行政力量对市场的不当管制或无节制
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