当财政收入不足于供财政支出时，政府就要举债。政府举债必须承担偿还义务，人们通常将公债的还 本付息视为公债的负担。本文拟就公债负担问题进行若干探析，以就教于大家。一、公债的短期与 代际负担问题从短期公债负担分析来看，如果公债在短期内偿还，公债在收入分配上的影响表现为 同一时期中各社会成员之间的利益转移。就借款人而言，如果能在规定期限内按既定的利率取回本 息，公债对其不构成经济负担，借款人收入并未因公债的发行而减少。相反，由于取得了利息，其 收入增加了。这样，公债的发行使公债持有者得益。但是若该借款人将这笔资金按同样利率存入银 行，利息本身不能与发行公债带来的好处等同视之，因为这一收益是储蓄者本来就可以得到的。只 有发行公债使得收益率上升，其“溢价”部分才能被看成是公债持有人从公债发行中获得的好处。 政府发行公债用于非生产性的公共服务以及为低收入者提供帮助的用途，这种支出不能产生相应的 收入，债务的偿还必定要依赖于税收。各社会成员所承担的还本付息份额将取决于税收的具体形式 。如果能够严格按受益原则征税，那么公债的受益者就是本息的承担者，个人的受益份额与其承担 的成本份额相一致。此时，公债在收入分配上的影响是中性的，它没有使一些人受益，另一些人受 损。但在实践中，税收不可能完全按受益原则来征收。这样，公债使谁受益谁受损的问题最终归结 到公债资金的受益归宿与为公债还本付息而征税的税负归宿问题。一般说来，若公债筹集的资金用 于主要使低收入阶层受益的项目，而税收又具有累进性的话，这种利益的转移有助于缩小贫富差距 。另外，政府采取增发货币的方式来偿还债务可视为一种特殊形式的税收，即向货币持有者按持有 货币的数额征收比例税。当总供给和总需求在潜在生产能力所能达到的产出水平上取得均衡时，政 府增发货币将导致货币贬值，使货币持有者的实际购买力下降①。同时，也使得以货币结算的债权 价值下降。用增发货币的方式来偿还债务将使货币持有者以及包括公债持有者在内的债权人承担公 债的还本付息负担。政府要是将公债收入用于生产投资，就可通过产品出售而取得收入。产品的消 费者是这一资金使用的受益者，同时也是生产成本的承担者。若投资是有效率的，此时公债不给这 一过程的任何一方造成负担。公债持有人收回本金和利息；消费者按价购买产品，享受产品带来消 费利益的同时，又承担了生产的成本。若用公债支持的公共效率生产低下，消费者愿意支付的产品 价格低于该产品的生产成本，要偿还债务就必须靠政府部门的税收。公债负担将由纳税人（如部分 或全部债务由税收来偿还）或货币持有者和债权人（如部分或全部债务由增发货币来偿还）予以承 担。从公债负担的代际分析来看，长期公债将使公债过程的受益人和还本付息的承担人分属不同的 时期。若短期公债不断地用借新债还旧债的方式还本付息，那么它在收入分配方面的影响与长期公 债无异。公债若被用于本期经常性支出，而本期又用以新债还旧债的方式将责任推向未来，那么未 来社会的某一代人终究要承担还本付息的责任。从未来社会的整体看，还本付息只是一个社会内部 的利益转移，并没给未来社会的整体造成负担。未来一代的真正负担在于，若政府不借债，这笔资 金本来可以用于生产投资，从而形成一项可以不断创造出收入的资产。由于政府借债占用了该笔资 金，并用于现在的消费性支出，致使未来社会少了一笔资产，并使得产出能力以及可获得的福利水 平下降。在此情况下，公债给下一代造成负担。公债若被用于生产性投资，它是否要给后代造成负 担取决于投资的收益率。当公共投资的收益率大于私人部门的投资边际收益率和公债利率时，那么 公债实际上是将资金从低投资收益率的私人企业部门转移到高投资收益率的公共企业部门。此时， 公债不仅不会给后代造成负担，反而会提高未来社会的福利。如果公债所支持的投资项目收益率低 于它所排挤的私人企业部门投资的收益率，或者它不仅没有收益而且还亏损，此时公债显然将给后 代造成负担。从机会成本的角度看，公债是否给后代造成负担不仅取决于它是否被用于资本的形成 ，而且还取决于投资的效率。公债的效率界限同时也是鉴别其代际负担的界限。需要指出的是，本 文的分析是以社会总需求水平既定为前提的，增加公债就必定减少企业投资。若公债收入主要源于 社会闲散资金，那么上述的结论就要相应有所修正，在此不赘。二、公债还本与付息问题从１９９ ０年起，我国进入偿债高峰期。每年数百亿元公债的还本付息支出，给已经处于极其困窘的国家财 政带来了沉重的压力。为缓解这种压力，政府采取不断发新债还旧债的办法来应付到期国债兑付资 金的难题。问题在于，以举借新债作为包括公债利息支出与还本支出在内的整个债务支出的资金来 源，虽能实现到期公债的按时兑付，但其代价却是公债规模越滚越大，继而陷入一种“恶性循环” 。这个问题不解决，则振兴财政无望。所以，重新认识公债利息支出与还本支出的不同属性，并采 取不同办法加以处理，是颇为重要的。（一）平衡口径：公债是否列入预算收支？从５０年代开始 到９０年代初，我国财政平衡的公式是：（预算的经常收入＋公债收入）－（预算的经常支出＋预 算的投资支出＋公债还本付息支出）＝当年财政盈余或赤字……（Ａ）市场经济体制的发达国家， 其财政平衡公式一般为：预算的经常收入－（预算的经常支出＋预算的投资支出＋公债付息支出） ＝当年财政盈余或赤字……（Ｂ）对比公式（Ａ）与公式（Ｂ），可以看出：１．我国的公债收入 列入被减数中，而实行市场经济体制国家的公债收入则不然。２．我国的公债还本付息支出相应列 入减数中。相反，实行市场经济体制的发达国家因其公债收入没算作预算收入，其公债的还本支出 也就没列入预算支出。不过，公债的付息支出则是列入减数中的。３．上述平衡口径的差异，使得 在公债净发行的年份，我国财政赤字的报告规模将比按一般实行市场经济体制国家口径报告的赤字 要小；在公债净偿还年份，实际情形则恰好相反。近些年来，我国财政平衡口径参照国际通行做法 进行了变革，将公债收支剔除出预算收支。当前，我国的财政平衡公式为：预算的经常收入－（预 算的经常支出＋预算的投资支出）＝当年财政赤字或盈余……（Ｃ）比较而言，公式（Ｃ）比公式 （Ａ）有了重大的改进，但仍与公式（Ｂ）存在着差异，即我国预算支出中少了公债付息支出这一 块，因而我国现实财政赤字口径可谓是小于西方的。（二）公债付息支出：是否列入预算支出？公 债成本主要由公债的发行费用、公债利息支付和公债管理费用等组成。公债成本一旦形成，就是财 政所必须承受的一种负担。因为这些都不属于对债权人本金的偿还范围，而是由于政府举债形成的 新增支出，并不存在公债收入与之相抵消的问题。从现代公债理论来看，如果仅仅借新债还旧债本 金，则公债累积余额只是算术级数的增加。但如果借新债偿付旧债的本息，则由于利息以复利方式 滚动。公债累积余额将呈几何级数增加，很快陷入公债积累规模过大状态。以我国而论，１９９８ 年公债计划发行２８０８．６亿元，其中４６０亿元计划用于弥补财政赤字②。但是，如果将当年 利息支出也列入赤字，则结果大不一样。这是因为，如果还本付息的２３４８．６亿元中利息支出 占３０％，则１９９８年我国公债利息支出计划数约为７０５亿元。这意味着我国现实财政赤字规 模将扩大一倍半而达到１１６０亿元左右，约４６０亿元赤字和１１６０亿元赤字，在人们心目中 显然有着不同份量，对财政政策和公债政策的决策，势必会有很大的不同影响。应当指出，低估赤 字规模所造成的危害，将与正式的打赤字是一样的。纵观１９８１年恢复公债发行直到１９９０年 ，国家共发行公债１０８３亿元③。进入９０年代，１９９４年我国公债实际发行额突破千亿元， １９９６年逼近２０００亿元，１９９８年公债计划发行额更是直指３０００亿元大关。国际经验 表明，公债成本尤其是利息支出，应列入预算总支出中，而不应从公债收入中扣除。然而，我国目 前的财政支出没有涵盖利息支出。这种做法，一方面低估了财政赤字的规模，不利于财政政策的正 确运作；另一方面将使我国公债政策陷于被动，公债因累积规模过大而无法配合财政政策进行宏观 经济运作。基于上述分析，理当尽快着手公债还本付息支出的分流工作；债息支出列入经常预算， 以税收为代表的经常性财政收入为其资金来源；还本支出留在建设性预算中，仍以举借新债的办法 筹措资金，并以这种办法使公债本金成为一种“永不偿还”的债。我们认为，唯其如此，才能一方 面保证公债本息的按时足额兑付，另一方面又不会使公债本息的兑付成为诱发公债规模越滚越大的 原因。诚然，在我国财政已经处于困难的形势下，马上做到和切实做好分流事宜会有相当的难度， 但这个“短痛”与维持现行做法所带来的公债规模越滚越大的“长痛”相比，孰轻孰重，应是不难 决断的。注释：①参阅汪宗俊、朱德忠等编著：《货币银行学》，中国商业出版社１９９６年版， 第２３５—２３７页。②数据引自刘仲藜：《１９９８年财政预算报告》。③参阅戴相龙等：《领 导干部金融知识读本》，中国金融出版社１９９７年版，第６６３页。公债负担:理论比较与现实 思考@朱德忠@袁星侯衡口径：公债是否列入预算收支？从５０年代开始到９０年代初，我国财政 平衡的公式是：（预算的经常收入＋公债收入）－（预算的经常支出＋预算的投资支出＋公债还本 付息支出）＝当年财政盈余或赤字……（Ａ）市场经济体制的发达国家，其财政平衡公式一般为： 预算的经常收入－（预算的经常支出＋预算的投资支出＋公债付息支出）＝当年财政盈余或赤字… …（Ｂ）对比公式（Ａ）与公式（Ｂ），可以看出：１．我国的公债收入列入被减数中，而实行市场经济体制国家的公债收入则不然。２．我国的公债还本付息支出相应列入减数中。相反，实行市场经济体制的发达国家因其公债收入没算作预算收入，其公债的还本支出也就没列入预算支出。不过，公债的付息支出则是列入减数中的。３．上述平衡口径的差异，使得在公债净发行的年份，我
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