三、关于地方税收体系的建设 (一)对地方税收工作运行状况的看法 与会者经过认真讨论认为,应当充分肯定两年多来地税工作从创建到发展,逐步加强,已经取得了喜 人的进展。其表现是:第一,地方税收工作普遍受到了地方党政的重视,领导工作大为加强;第二 ,国税、地税职责划分正在逐步理顺;第三,地税系统的机构日益充实、完善;第西、地税运行机 制的新秩序正在逐步形成。特别是设置地方税机构,集中精力管理地方税以后,改变了历来重视抓 重点税源、忽视分散税源,导致许多地方税税款流失、税收收入比重低的状况,出现了两年多来地 方税收入持续大幅度增长、有的税种成倍上升的良好态势。大家认为,这种现象是以往所没有的。 这也说明分设机构,集中力量加强地方税管理,取得了明显的成果。同时,大家也认为,地税工作 的建设还处在刚刚起步的阶段,既要正确评价工作所取得的巨大成绩,以增强信心,又要看到许多重大的问题还有待解决,需要付出艰苦的努力,只有将工作做深做细,才能6把地税工作做得更好。 (二)地方税制的改革和完善 大家认为,1994年工商税制的改革集中在流转税、所得税这些主体税种方面,对地方税体制的改革相对滞后。目前地方税制存在的主要间题是: 1.税收政策不统一,内外资企业和个人分别适用不同的税法,政策待遇不一致。如企业所得税、房 产税、土地使用税、车船使用税等就存在着内外资企业分别执行两套税法的情况。存在着城市维护建设税、固定产投资方向调节税等只适用内资企业,不适用外资企业等不合理现象。2.税制结构比较复杂。一是税种职能作用不明显,税种之间配合差;二是不少税种之间职能作用交 叉,结构不合理。如营业税与城建税的关系,印花税与契税的关系,各种对土地、房屋征收税种之 间都有相互交叉的复杂关系;以财产为课税对象的税收有多种,但它们之间都是并立的,使本应起 重要作用的财产税发挥不出有效筹集收入和调节经济的作用。3.税收负担偏低,收入弹性较差。 许多地方税种的税负水平多年未作调整,如房产税、土地使用税、车船使用税等,八九年未调整税 负,适用于外商投资企业、外国企业和外籍人员的城市房地产税、车船使用牌照税依然是1951 年公布实施的税收条例,距今有40多年未调整税负,其税负水平相对于经济发展和物价上涨等因 素而显得非常之低,巫待调整。另外,房产税、土地使用税、车船税等都是采用定额或定率的方式征收,缺少随着经济发展和物价水平的提高而相应增加收入的机制,弹性较差,不利于地方政府组织收入。4.某些可以开征地方税的收入,因为地方没有相应的税收立法权,一些地区变相采取费与基金的形 式收取,导致收入分配上的紊乱。需要创造条件,从治理三乱入手,将可纳入地方税的收入纳人地方税的征收范围。大家认为,进一步深化改革税制,加快地方税收制度改革的步伐,实现地方税制结构的优化组合,是 完善我国税制总体结构的一个重要侧面,是充分提高地方税征收效率的实际需要,也是税制适应社 会主义市场经济的客观需要。大多数代表认为,地方税制体系的框架应是以流转税、所得税为主体 ,以财产税、行为税和特定目的税为辅助的税收体系。基本思路是:合理调整税制结构,合并内外 两套税法或条例,统一税收政策,适当调整税收负担,实现地方税制结构的合理化,发挥各税种和税制整体结构的调节优势。改革的具体意见是:(l)将现行城市维护建设税按流转税税额附征(即附加税),改为以销售(或营业)收入为计税依据的独立征收的税种,并重新设计分区域的适用税率,以达到扩大税基、稳定税源之目的。 (2)扩大土地使用税的课税范围。除农牧业用地外,均列入其课税对象,对不同用途的土地实行有 差别的定额税率,以达到鼓励合理利用土地资源税之目的。此外,改房产税计税依据为房产评估值,重新设计适用税率。(3)统一内外资企业所得税.推行统一的所得税制,相应调整税收优惠政策,实行公平税负,促进 平等竞争。对需扶持的行业,可通过财政返还的办法解决。同时,改变按企业隶属关系划分企业所 得税收入的不规范办法,实行中央和地方按一定比例分别征收的共享税模式。对个人所得税应通过改革,逐步实施综合所得税制,向综合计税、源泉扣缴和个人综合申报模式过渡。(4)适当开征新税种。多数同志认为,随着社会主义市场经济体制的初步建立,开征社会保险税及 遗产税和赠与税的条件已日臻成熟,可以考虑适时开征上述税种,以进一步强化地方税的调节作用 和聚财功能。也有的同志认为,鉴于我国国情,目前个人收入与财产的透明度较低,开征遗产和赠与税征收管理难度较大,应作进一步研究,不可匆忙行事。还有些代表提出,基于国家财政紧张而预算外资金却迅猛增长的异常现象,建议结合税制改革,从清 理名目繁多的预算外收支入手,“开正门,堵旁门叹,将其中一部分地方收取的名目为费、基金, 实为税收的非税收取,改为名正言顺的地方税。这样做,不仅能扩大地方税的规模,增大财政收入 占国民收入的比重,而且有利于纠正社会分配的紊乱现象,理顺国民收入的分配关系和分配秩序。 也有的同志赞成上述想法,但认为“费改税”的提法要慎重推敲,认为费与税和税与利一样,各有 各的性质,各有各的收取范畴。费是有偿服务的收费,税是无偿性收取,不可混为一谈。以往不恰 当地提利改税、或税改利,曾造成工作上被动,这一教训值得级取。认为这项工作该做,但不能笼统地提“费改税”。关于地方税的主体税种问题,代表们在对世界各国地方税的状况分析后指出,各国 7国情不同,自然形成的发展过程也不同,差异性很大。如美国州税以销售税为主要税种,巴西以商 品流通税为主要税种,印度以营业税为主体税种,日本以法人税和地方居民税为主体税种,澳大利 亚以工资税为主体税种,英国以财产税为主体税种。在许多实行中央、州(省)、县(市)三级分 税制的情况下,财产税一般作为最基层即市、、县政府的最主要税种。这与财产税这一税种同当地基层政府密切相关有直接关系。从我国目前形成的地方税体系来看,营业税约占地方税的38%,城市建设税占10%,即按流转额 的课税约占48%;企业所得税约占19%,个人所得税约古6%,即所得税约占25%顶农牧业 税占10%;财产税占芍%左右;其它税占11_%一。也就是说现阶段主体税种主要是流转税和所得税。在讨论中一些同志认为,营业税现已成为地方税比较稳定的大税种,应在现有规模的基础上,逐渐稳 定地发展。有的代表提出营业税的征税范围不仅不能缩小,而且应扩大,应把修理修配等纳入其征 税范围‘也有的同志不同意这个意见,认为从税制改革的趋势看,营业税迟早将被增值税所取代, 以其作为主体税种具有不稳定性,主张应选择所得税和财产税作为主体税种。经讨论,大家认为, 地方税主体税种的地位,不应当绝对化,也不是人为选定的,.而是依据经济发展水平、税种的变 化有所变化的。从发展来看,随着税制改革的到位,地方税制结构的变化,经济效益的提高,个人 收人的增长和税收管理的加强,以及税收政策的变化,、地方税的主体税种地位也会有所变化。所 得税与财产税的比重会有所增大,具体情况要看发展而定。从区域发展来看,各地区经济发展的差 异性很大,资源分布状况不同,各地区的地方税,哪一种税处于主体地位,也不可能一致,要根据当地税源分布状况‘区域经济特点来确定。_‘关于地方税种的合理调整的间题。与会 8代表提出,地方税制结构合理化,涉及中央与地方的税种合理划分的间题‘我国现代中央与地方税 种的划分‘基本上是以麟收入”来界定的,,将消费税、、关税及海关代征的增值税、消费税划分 为中央税;增值税、资源税、证券交易税定为共享税后,就基本上奠定了中央与地方收入六四开的 目标,因此,其他税种就统统划为地方税范围。这种依据收入而非依据税收自身特点确定地方税范 围的作法是不尽合理的。一些需要在全国范围实行统一政策、发挥特殊调节作用的税种,即使税源 小,也不应划为地方税,如固定资产投资方向调节税划为地方税就明显不妥.一些既涉及中央和地 方共同利益,又需要全国实行统一政策的税种,也不能因目前税源小或征收难度大而推给地方,而 应列为共享税。因此,这种按收入标准划分地方税的方式,一使地方税税制结构具有不合理性和明显的过渡性特征,堕需加以调整。(三)关于地方税的税权划分何题 大家认为, 1994年实行新税制和分税制以后,划给地方的税种达1.6种之多移但税种下放,管理权却没有 相应的下放,除明确规定属宰税、筵度税的管理权相应下放给地方政府外、其他税种基本上还维持 着原有的高度集中的管理格局。这种高度集中的体树,与目前实行分税制体制的现状格格不入,特 别是1,95年实施预算法以后,地方政府如和隋理地方税收来保证预算收支平衡的任务很艰巨,要求下放税权的呼声十分强烈‘因此、地方税税权划分严重滞后的状况还得改变。与会代表分析了目前世界多数国家所实行财税体制的三种模式:即中央集权型、地方分权型和集权分 权型的情况丫认为从我国国情出发,,税收管理权限的划分应选择集权与分权相结合的适度分权型 模式‘使地方税立法权相对集中,适度分散,大权集中、小权下放,在中央适当集中一部分地方税 立法权的基础上,也给地方一定的立法权。适度分权是在保证中央利益的前提下,赋予地方一定的权限,不仅不会影响全国税法的统一,而且又照顾了地方特点,有利于调动中央和地方的两个积极性。与会代表还就合理勉分中央与地方税收立法权限提出了具体思路,比较有代表性的意见是:(l)中 央税和共享税的税收立法权集中于中央,以保证中央增强宏观调控的能力。(2)对全国统一开征 ,并且对宏观经济影响较大的税种(如营业税),由中央制定基本法规和实施办法,将部分政策调 整权下放给地方。(3)对全国统一开征但对宏观经济影响较小,对区域经济影响大的税种,,由 中央制定基本法规,实施办法和税目、税率(税额)一的调整及减免税权应赋予地方。(4)地方可结合当地资源优势,
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