转轨时期的地方财政改革──关于瑞安市财政支出问题的思考陆翔（一）当前，地方财政正处于一个 新旧体制转轨的过渡时期。社会主义市场经济理论和目标的确立为地方财政的改革指明了方向并提 供了广阔的舞台，新税制的实施和以分税制为主要内容的财政体制的出台正构建转轨时期财政的新 框架，同时开展“第二次创业”、建设经济强市的目标也对瑞安市财政提出了新的更高的要求。近 年来，瑞安市财政在改革中经历了一个跳跃式发展的阶段，财政总收人由１９８８年超亿元，发展 到１９９５年的近４亿元，年均递增２１％。地方财政支出由１９８８年７３１５万元发展到１９ ９５年的２．４亿元，年均递增１７．３％，财政总体实力明显增强，１９９４年财政收入、可用 资金分别名列全省县级市的第７位、第３位。与此同时，我市财政还建立发展了三大新的理财体系 ：即以财务开发公司为主体的财政生产性资金供应体系；以政府预算外和单位预算外资金实行分类 管理、规范制度为主要内容的预算外资金管理体系；以对重点工程投资为主要内容的财政建设性资 金筹资供应体系。这标志着我市财政由过去单纯的“吃饭型”、“供给型”财政向“建设性”、“ 综合型”、“经营型”财政的过渡，标志着我市财政在探索中得到了发展，并逐步走向成熟。在财 政大发展的背后，财政工作面临的困难也十分突出，集中表现在财政的收支矛盾越来越尖锐，各方 面对财政的压力也越来越大，反映到财政支出上尤为突出。财政问题是经济工作的综合反映，造成 我市财政困难的原因也是多方面的。从财政支出的角度思考，其一般性原因有以下三点：第一：吃 饭经费占大头的支出格局使财政安排建设性经费力不从心。１９９５年我市预算内安排人员经费支 出１４４３２万元，占总支出６３．８％，比１９９３年的比重增加９个百分点，从１９９３到１ ９９５年人员经费年均递增２８．２％，人员经费增长远远高于总支出的增长幅度。从政府集中掌 握的预算外资金这一块来看，虽然１９９４、１９９５年共安排１５１０３万元用于重点建设，但 投人总额只占这两年列人市政府计划的重点基础设施建设应投入资金ＺＩ．６％，建设资金只占财 政总支出的（包括内外）２８．ｌ％，比重太低，有许多急需解决的项目因为资金关系未能如愿。 第二，财政支出范围不规范，支出结构不合理，使财政资金分散、重点不突出。由于受传统计划经 济体制的影响，财政一方面大包大揽，包揽了一些应该由社会、企业负担的项目，如企业经营亏损 补贴等，一些应该走向市场的事业单位如文艺表演单位等仍未走向市场，财政包袱沉重；另一方面 对应该纳人财政管理的预算外资金、社会统筹资金等还没有完全介人，力度不大。同时财政支出分 配中重点不突出，随意性较大等问题也较严重。第三，财政监督职能弱化，财政纪律执行不严肃， 使财政资金效益不高。由于预算约束力不强，制度建设滞后，大多数行政事业单位财务还没有形成 自我发展、自我约束的良性循环机制，历次财务大检查中存在的“检查容易、处理难”的问题也很 突出，财政支出特别是预算外资金支出，重点工程支出损失浪费问题比较严重，违法乱纪现象时有 发生。正确认识财政困难的根源是解决财政困难的前提。在分析上述财政支出问题的同时，我们有 必要再进一步去认识财政支出困难的深层次原因：（１）社会总供给和总需求的矛盾是造成财政困 难的根本性原因。由于我国尚处于社会主义初级阶段，是一种典型的短缺经济，存在着落后的生产 力和人民日益增长的物质文化生活需要的基本矛盾，表现为社会总供给严重不能满足总需求，反映 到财政上来是有限增长的财政收入和无限增大的财政支出之间的矛盾。这种矛盾是社会主义基本矛 盾运动的结果，是长期存在的。认识这一点的意义在于，要正视财政困难，不要一谈财政困难就惊 慌失措，悲观失望。解决财政困难、减轻财政支出压力的根本出路在于通过改革，发挥财政的调控 职能，优化财源结构，增加供给，壮大地方财力。（２）宏观调控政策和地方经济发展政策的矛盾 是造成财政困难的政策性原因。由于财政既是中央政府宏观调控的重要手段，又是地方政府发展经 济的重要手段，承担着中央和地方政府双重政策和任务。因此在一定时期内当两者目标不一致或在 执行中不协调时，就会使财政支出政策处于进退两难的境地。认识这一点的意义在于：地方财政肩 负着双重任务，在运用财政支出政策时，重大问题要同上级保持一致，服从宏观大局，同时要善于 寻找中央和地方政府政策的平衡点，探索加快发展地方经济的最佳途径。（３）新旧体制交替转轨 是造成财政困难的体制性原因。由于社会主义市场经济体制的建立是一项长期的任务，目前的经济 体制改革不可能一步到位，政治体制改革滞后的矛盾也相当突出，地方财政还处于新旧体制交替时 期，财政职能尚未真正转换到位。因此在理财思路、理财领域、财政管理、法制建设等方面都需要 不断地探索与完善。认识这一点的意义在于：财政改革是一项艰巨、复杂的系统工程，在改革实践 中，要重视处理远期规划和近期目标的关系，处理好主观和客观的关系，讲求实效，扎扎实实地推 进财政改革。基于上述三点基本认识和财政现状，当前我市财政支出改革的基本思路是：根据社会 主义市场经济体制和地方社会经济发展的客观要求，着眼未来、立足当前、捕捉机遇、加快发展， 在合理确定支出总量的同时，拓宽理财领域，规范财政供给范围，优化财政支出结构，加强支出管 理监督，不断提高财政资金使用效益。（二）根据上述思路和我市实际，笔者进一步具体地探讨财 政支出改革中的支出总量、支出范围、支出结构和支出领域四个方面的问题。ｌ．根据社会经济发 展的客观要求，合理确定财政支出总量。如何确定财政支出总量，不仅决定着整个支出盘子的规模 ，而且也直接关系到财政收支的总规模，因此这个问题事关财政全局。在合理确定财政支出总量上 ，我们首先要解决好现有的支出总量究竟是大还是小，发展是快还是慢的问题。从我市近年来的财 政支出情况来看，虽然从１９８８年至１９９４年财政支出保持年均递增１７．３％的速度，但从 比重上看，财政支出只占国民生产总值５．８％，远远低于发展中国家２５％左右的水平，从发展 速度看，年均１７．３％的增长率剔除年均物价指数增长１４．２％，实际增长率并不高。在这种 情况下，如果强制压缩财政支出，就会影响到事业维持经费的供给，弱化政府的宏观调控能力和财 政职能，这与我们建立社会主义市场经济体制的目标是相悻的，因此财政支出改革的重点不是控制 财政支出总量的增长，而是在保证总支出适当增长的前提下，尽量调整优化支出结构，压缩那些不 合理支出的增长。其次要解决好增大支出盘子的具体思路问题。在财政支出规模的确定上，理论界 传统的观点是坚持量人为出，即有多少收人安排多少支出，做到收支平衡。应该说这种理论本身是 毋需质疑的，问题是，许多地方财政在坚持量人为出的原则中，往往诱发一种倾向，即只侧重收人 的可靠性，而忽视增收的可能性，收人盘子没有打足，留有较大的余地，收人盘子比较小，而相应 的支出盘子也不会大，从而使财政收支盘子发展不足，可靠有余，缺乏应有的压力和动力。因此在 建立社会主义市场经济和加快地区经济发展的新形势下，地方财政必须把发展放在第一位，必须打 破不利于社会生产力发展的种种做法，要坚持量人为出和量出为人相结合的预算安排方针，增大财 政盘子，尽快提高财政收支在国民生产总值中的比重，增强财政的宏观调控能力。在具体操作上， 要体现三条原则：一是实现收人指数化，即财政收人增长目标的最低限度必须高于物价指数的增幅 ，努力保持与社会经济的同步增长。二是实行支出规范化，即根据转换政府职能以及社会经济发展 的要求，重新界定财政支出范围，按照“最低财力保证”的标准，以零基预算为主，合理确定财政 支出总量。三是实现财政收支综合化，它包括二层含义，一方面地方财政收人和支出必须保持平衡 ，不能打赤字预算；另一方面，在财政』总支出的最低财力保证的范畴内，财政收人除了考虑预算 内这一块外，必须考虑动员预算外资金和社会资金，包括采用费、债、基金等可能筹集收人的方式 来平衡预算。２．以政府职能转变为契机，重新规范财政支出范围。事权和财权是紧密结合在一起 的。政府的职责范围决定着财政支出范围。在传统的计划经济体制下，“大政府、小社会、小市场 ”的格局一直使财政处于大包大揽的局面，财政支出范围很宽，没有受到什么限制，可以说凡是政 府涉足的领域和单位、财政都要参与，财政的包袱越背越重。在市场经济条件下，新时期的政府将 由社会经济参与者成为社会公共事务管理者，政府不再直接参与企业经营和可以由市场调节的资源 配置活动，政府主要负责市场不能调节或不能完全由市场调节的部门和领域，因此，“小政府、大 社会、大市场”将是市场经济体制下政府职能转变的一个缩影，在这种情况下，重新规范财政支出 范围不仅非常必要，也非常迫切。要按照与社会主义市场经济相适应的公共财政学的观点，根据“ 社会公共需要”的标准去重新界定财政供给范围。坚持社会的事由社会办，个人的事由个人办，个 人办不了、不能办又非办不可的事由政府办的原则，尽可能缩小财政的供给范围。从现阶段地方政 府承担的职责范围和财政承受能力来看，其基本支出范围包括：（ｌ）社会事务管理支出，主要是 国家政权机关以及相应机构的管理经费，如行政管理费、公检法司支出、．财政、审计事业费支出 等。（２）公共需要支出，主要指有公共需要性质而个人无力承担，应该由社会成员共同负担的支 出，如文化、教育、科学、体育、卫生等部门支出。（３）社会保障支出，目前主要是抚恤、社教 事业费支出，随着社会保障体系的健全和财政理财领域的扩大，养老、待业、医疗保险等事关社会公平、稳定的支出将由财政动员社会资源予以解决。（４）关系国计民生的重点项目以及基础产业、基础设施的投人，包括农业的政策性投人，菜篮子工程支出，环境治理支出以及水、电、路等城市基础设施建设等。在政府职能转变过程中，一些事业单位逐步走向市场是一种趋势，因此地方财
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