市场经济条件下财政参与社会保障的重新定位刘义章，郑传锋随着我国社会主义市场经济的建立与发 展，国家财政在社会保障活动中的地位与作用会越来越突出和重要，而国家财政如何在社会主义市 场经济新形势下找准自己活动的领域则成为其发挥作用的一个很关键问题。一、问题的提出在我国 现实经济生活中，国家财政始终是社会保障活动的主体，无论是社会保障基金的累积与增值，还是 社会保障基金的支付与管理，其全过程最终都是纳入国家财政预算范畴的。具体地看，我国财政用 于社会保障方面的支出，主要包括三部分：一是抚恤事业费；二是社会福利救济费；三是自然灾害 救济费。目前，我国国家财政在社会保障活动中的主体作用还远没有充分发挥出来。受传统经济体 制的影响，在我国多年的国民收入分配中，消费基金与积累基金的比例关系都处理得不是很好，形 成高积累、低消费的分配格局，而在消费基金的内部分配比例上，又过多地向工资倾斜，用于社会 公共消费的保险基金只占整个消费基金的１０％左右。１９８９年，我国社会保障基金按人口平均 只有８３元，按社会劳动力平均也只有１６６元，当年人均国民生产总值１４１３元，社会保障支 出占国民生产总值的比例分别只有５．９％和１１．７％。国家财政是积累性为主的生产财政，社 会保障的任务过多地压在了企事业单位的头上，国家财政的社会保障职能错位。在经济建设以国家 投资为主的背景下，企业过重的社会福利保障包袱最终只会通过挤占生产经营资金的方式来解决， 从而导致企业生产经营资金的短缺，为国家建设投资留下缺口，国家财政负担加重。另一方面，经 济建设项目因资金缺乏而停产、延期、下马，则会使企业利润减少，财政收入也因上缴利税的基数 变小而减少。事实上，企事业单位的社会福利保障支出就是国家财政的社会保障的隐性支出。实践 证明，这种财政社会保障支出方式的效果并不理想。国家财政在社会保障活动中处于被动地位，即 不利于国家财政对社会保障资金使用的管理与监督，也不利于国家财政利用社会保障支出来进行国 民经济的宏观调控。尽管改革开放以来，国家财政也开始注重发挥在经济体制改革中的社会稳定作 用，并投入了很大的财力，对减轻人民在改革开放中承受的压力与风险起到了一定作用，但总的来 说，国家财政的社会保障活动还没有真正到位。必须进行重新定位。二、国外经验借鉴如何进行重 新定位，西方发达国家的社会保障制度与财政参与社会保障活动的经验可以供我们借鉴。西方现代 社会保障制度，大体上分为社会保险、社会救济和社会补助三部分，其中，社会保险居于主导地位 。尽管西方发达国家各国的社会保障制度存在差异，但在以下基本原则上是一致的：第一，社会保 障制度是强制性的，由国家主办，以法律作为制度贯彻执行的依据。只有极少数国家例外。这样有 利于实现高收入向低收入的转移，体现共济性，达到全社会的收入总平衡；第二，社会保险的资金 通常是由雇主和职工共同交纳而筹集的，国家财政从其收入中拿出一部分以附加捐助金或其它补贴 的形式给以帮助；第三，交费是以专门基金的形式积累的，独立管理，成本从基金中提取，日常用 不了的资金进行保值投放，政府无权无偿使用；第四，政府的作用是通过社会保障部或劳工部及财 政部对社会保障事业进行监护，主要是立法和监督，社会保障部门独立进行管理；第五，交纳费用 和所得津贴通常与投保人现时的收入或过去长期收入或维持社会接受的生活水平相联系；第六，投 保人或家属获得津贴的权利不需要经过经济状况的调查，而是通过个人帐户进行核查确认，津贴的 计算是按交费期限、就业期限与本人工资水平做出的。社会津贴的发放一般采用基本津贴加补充津 贴的办法。基本津贴多采用按劳动收入一定比例发给，补充津贴则按统一标准发给。既考虑了受益 人的基本生活需要，又考虑了收益人之间的差别；第七，工伤保险计划通常是由雇主交费的，职工 不交费，费率高低与行业部门及企业的风险事故率和事故发生率相联系，国家有时给予一定的补贴 ；第八，社会救济的标准低于社会保险津贴，社会救济所需费用由国家财政支付。同时，社会救济 当局一般需要对社会救济申请人进行生活状况调查，符合条件者才批准给予救济。社会补助主要是 家庭补助，如对儿童的补助、住房和青少年学习的补助等等，获得者一般不需要经过生活状况调查 。社会补助的费用也绝大部分由国家财政拨款解决。各国以全体居民为对象的社会保障项目和社会 援助项目的资金来源为国家财政与地方财政；以工资收入者为对象的社会保险项目的资金来源为保 险费。国际劳工组织第１０２号公约确定的社会保障资金筹集的原则是：第一，受保职工负担的费 用，不应超过全部所需费用的一半；第二，要避免低收入者负担过重；第三，要考虑本国的经济状 况。按照这些原则，各国社会福利与社会援助项目基本上由国家财政负担；社会保险项目，除工伤 保险基本上完全由企业负担外，其它保险项目的资金筹集基本上是由个人、企业和国家共同分担。 如年老退休者的生活保障，凡在保险范围内就业的职工，都要按工资收入的一定百分比交纳保险费 ，如１９８９年，意大利、法国职工个人交纳的保险费分别为应交费工资的７．１５％和１０％， 一般采取定期从工资中扣除的形式而强制筹集；企业要按职工工资总额的一定百分比为职工交费。 如美国，１９９１年，年金保险费率为职工年工资收入５３４００美元以上部分的１５．３％，企 业与职工个人负担的比例相等，也为７．６５％，其中，６．２％用于养老残疾和遗属保险，１． ４５％用于６５岁以上老人医疗保险。国家财政对社会保险在资金上亦给予一定保证，例如，１９ ９０年德国西部用于养老保险的开支为２１５０亿马克，约占国民收入的１１％。这些费用８０％ 来自职工和企业交纳的保险费，１７—２０％来自联邦财政。而为失业者提供保障所需资金的来源 与老年保障资金来源相同、在加拿大，失业保险所需费用，８０％来自职工个人和企业交纳的保险 费（企业负担比个人多４０％），２０％则来自国家财政。也有职工个人不交费，失业保险费全部 由企业负担，如美国。失业救济一般需经过家计调查，所需资金通常全部由国家财政和地方财政负 担。从总体而言，多数国家企业负担的保险费要高于个人。个人负担的比重一般在１５—２０％之 间。意大利、前西德和法国企业交纳的费用比重较大，分别占各国保障基金的５８．８％、４２％ 和５６％；丹麦、爱尔兰和英国政府负担的比重最大，分别占保障基金的８４．９％。６２．５％ 和４３．６％，个人负担的部分丹麦仅为１．８％，法国较高为２３．７％。如果国家财政困难时 则量入为出，适当削减社会保障支出或提高收费率甚至对社会保障制度进行结构性调整。如美国１ ９７７年，其社会保险基金即将入不敷出时，美国国会决定，在１９７９—１９９０年的１０年间 ，以逐步提高保险费率和调整收入上限的办法，来保证保险基金的稳定与可靠，因此收入上限由１ ９７７年的１６５００美元，逐步调整到５０２００美元，职工个人的保险费率也由１９７７年的 ５．５８％，逐步提高到７．６５％。加拿大、比利时、希腊、挪威、瑞士、法国等国家目前都实 行一种或数种“特别税”，用以补充社会保障开支。在加拿大，保障立法规定了三种特别税收：一 是按售货价值征收２２％的销售税；二是按所得税额２％征收的所得税；三是按企业净利征收２． ３％的公司利润税。这三种税收都用来支付社会保险金和老年福利开支。从总量上看，经济发达国 家的社会保障开支，占各国国民生产总值的比重一般为２０—３０％，而且一直呈增长趋势。在１ ９７５—１９８０年间，这一比例的增长情况是：意大利从２２．６％增长到２２．８％；比利时 从２４．５％增长到２７．７％；法国从２２．９％增长到２５．０％；英国从１９．５％增长到 ２１．４％。日本１９８０年这一比例为１２．７％，到１９８５年升到１５％，到２０００年时 预计将达到２２％左右。从结构上分析，社会保障支出在国家财政开支中的比重也是呈上升趋势。 如加拿大，社会福利支出占国家财政总支出的比例从１９８３年的１９．３％上升到１９８７年的 近３０％；教育支出的比例则由１１．２％上升到近２０％；医疗卫生支出比重由３．４％上升到 近１５％。１９８８年社会福利支出（包括住房、社会保障、福利和社会公益）占总支出的比例达 到３５％，医疗卫生与教育分别为１０％。国家财政中社会保障支出比例越来越大已成为西方发达 国家财政支出的一种共同趋势。瑞典这个典型的西方福利国家，每年国家财政用于对社会、家庭保 险部门、地方政府、企业等社会福利事业的支出占中央预算支出的比例高达７０％，仅建立的基本 社会保险养老金（ＡＰ），在政府支出的比例就有２５％之多；意大利政府预算支出总额中每年用 于社会保障方面支出的比例也有４０％左右；在美国，社会保险和医疗保险支出在联邦预算总支出 中占的比例为４０％左右；德国１９８８年中央预算支出中社会保障、福利与教育费占的比例也高 达６２％。社会保障支出近年来已成为西方国家财政支出的一个重点。不过，高比例的社会保障支 出也给各国带来一些问题：国家财政负担加重；劳动力成本上升，国际竞争力下降；因在业工人与 失业者之间收入相差无几，出现“贫困陷井”现象，滋生对“大锅饭”的依赖与惰性等。为此，西 方各国也加快了对社会保障制度的改革步伐。主要方法是围绕着增加财政收入，减少保险支出和保 证保险金稳定等对原有政策进行调整。如提高职工和企业交纳保险费的标准，法国职工个人的保险 费率１９８５年为５．７％，１９９１年则提高到７．６％。为了增强企业的国际竞争能力，英国 １９８５年职工个人交纳的保险费率比１９８１年提高了１．２５个百分点，而企业负担部分则降低了３．２５个百分点。到１９９１年一直维持在这一水平上。还有的采取对收入较高的年金领取者征收所得税，如美国从１９８４年开始实行此种措施，所得收入拨归保险基金，以增加收入。三、定位的思路西方发达国家的社会保障制度的实践说明，社会保障活动离不开国家财政的收支活动
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