县级财政危机及其对策

县级财政危机及其对策《县级财政困境及出路研究》课题组一、县级财政普遍出现赤字，影响着地方 政权的正常运转，引发了很多社会问题，甚至冲击着《预算法》和分税制财政体制（一）从我们调 查的七省、区情况看，贫困县、赤字县多，财政自给能力逐年下降。有关省（区）１９９４年赤字 县情况可以看出，大部分省一半以上的县都发生财政赤字。值得注意的是，所有这些统计数字都是 调整以后的数字。还有一些县实质上也有赤字，但通过挂帐、拖欠等手段隐瞒了赤字。预决算中报 告出现赤字的县，也是通过调入资金、挂帐、拖欠、紧缩支出等形式大大缩小了实际赤字额。比如 不拨或少拨行政事业经费，少发或拖欠职工工资等。因而，这里的赤字是所谓硬缺口或显赤字。如 果不作这些调整的话，赤字额会更大，赤字县会更多，从部分省市调查的情况看，隐性赤字比帐面 赤字还要多２／５左右。有的县财政仅是消化对粮食企业的政策性亏损挂帐，就需要１—２年全部 财政收入。（二）赤字县、贫困县普遍拖欠工资、挤占专项建设费、事业费和办公费，影响了地方 政权的正常运转。由于财政困难，大部分贫困县未兑现或未完全兑现１９９４年工资改革。新疆自 治区１９９４年县级财政所负担的调资增支８．８３亿元，通过各种手段筹集资金，包括上级超拨 补助、调入资金、挤占专项、银行借款等方法，只兑现了４．５亿元左右，目前仍有４亿多元未兑 现。湖南省１９９４年工资改革县级财政应负担２０亿元，在省财政先后调度了３亿资金给地方的 情况下，到年底仍然拖欠５亿元。部分贫困县在１９９４年调整工资前就存在全部财力发工资都不 够的情况。新疆２５个贫困县１９９４年全部可用财力只有５．５５亿元，而当年工资性支出（不 包括新增工资）即达６．５亿元。吉林省８个特困县１９９４年全部可用财力为４．１亿元，同期 行政事业单位工资支出为４．４亿元，即在没有一分钱生产性支出、一分钱公用经费、一分钱预备 费的情况下，仍差３０００万元。由于最基本的“吃饭”支出都无法保障，许多县财政不得不挤占 事业费和专项建设费。贵州省调查的４５个县中有２７个县借款发工资，借贷金额达９０００万元 ；有２９个县挤占支农资金、农业税减免税、社会救济款、财政信用资金，甚至世行贷款等专款发 工资，挤占金额达１．２亿元；有４０个县拖欠公职人员工资。连年减发、拖欠工资和医疗费用等 福利支出，已引起干部职工不满。部分县乡已经出现老干部上访、教师罢课、职工怠工的现象。因 无经费办公，有些机关成了有人值班，无人办公的“看守政府”。（三）相当多的地方把矛盾下移 ，向农民“创收”、收费、摊派等现象严重。（１）乱收费加剧。大部分贫困县除基本保证“五大 班子”经费支出外，其余单位只能靠各自行政收费及其它“创收”解决。政府默许行政、事业部门 搞创收，成立各种所谓服务性机构，实际上带来了权力的滥用，使乱收费问题加剧。（２）向农民 提留增加。一般县级财政收入中都有“调入资金”这一项。所谓“调入资金”就是从乡镇提留中调 入的资金；而乡镇提留是以农牧民人均收入为基数，按规定以不超过５％的比例提取的。有些地方 人为地提高当地农牧民人均收入数，借机多提留，从而县财政多增加一部分收入用来发工资。实际 上，是把政府的财政困难转嫁给农民负担。（３）其它摊派增加。许多县、乡政府以办教育、修路 等公益事业为名向农民强行摊派。由于这些数据比较敏感，难以统计上来。但是，近年来中央关于 减轻农民负担的政策并未真正落实，这是有目共睹的事实。（四）县级财政普遍赤字冲击着《预算 法》的执行和分税制财政体制的运行。我国从１９９５年开始实施《预算法》，其中第２８条规定 ，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。”然而，事实上目前许多县级 财政存在着公开的或隐蔽的赤字。如不帮助县级财政早日消除赤字，将出现有“法”不依或无法依 “法”的局面。长此以往，将损害法律的严肃性。从根本上讲，县级财政赤字并不是实行分税制的 结果。但是，一方面由于分税制财政体制出台与县级财政状况恶化在时间上巧合；另一方面新体制 也存在一刀切地从贫困地区集中了一部分资金的情况，因而基层许多同志往往把实施分税制与县级 财政困难加剧联系在一起，把原因归于分税制财政体制的实施，对这一新体制产生一定的不满情绪 。因而，可以说，县级财政普遍困难存在着冲击分税制财政体制的危险。二、除自然条件恶劣、经 济基础差这些根本性原因之外，财政收支各主要环节都存在着严重的问题（一）经济结构单一，农 牧业是主体，工业基础薄弱且经营不善，使得财政收入增长受限制。吉林省２４个财政贫困县中的 ２０个是产粮大县，农业生产虽然较好，但财政收入上不去。青海省全部４８个县级经济中工业总 产值只有２４亿元，占全省工业产值的比重不足１／４；湖南省１１９个县工农业产值中，工业产 值仅占４０％，贫困县的工业产值所占比重更低。农业产值比重较高的县财政困难，不仅是因为农 产品价格较低，粮食购销体制不合理，农业比较效益低下，农业提供的税收较少；而且，地方财政 还承担较重的政策性经营亏损补贴负担，由此就出现了“粮食富县、财政穷县”和“高产穷县”的 现象。此外，近年农牧业生产增长速度下降，也必然影响到有限的财政收入的增长。贫困县和赤字 县的工业除了基础小、比重低以外，经济效益也较差，有些甚至成了包袱。这些县地处偏远山区或 者边境地区，工业投入一向较少。而且，由于闭塞和商品经营意识差，投资的企业先后亏损和垮台 。一部分县办企业是六、七十年代的“五小工业”，规模小、技术落后。另一部分县办工业是后来 的贷款项目，加上当初上项目时的盲目性和经营管理上的问题，使得目前这些企业大都债台高筑， 徒增政府负担。（二）支出变动因素的影响，特别是工资的大幅度上升造成财政支出困难。工资调 整政策总体上是正确的，受到行政事业单位工作人员的欢迎，提高了知识分子的待遇，有利于稳定 ，但也存在不少问题：其一，没有在彻底精简机构的基础上进行调资，造成了人员基数大，调资量 大，财力没保证。其二，全国一刀切的问题。增资的幅度对沿海地区或许不够，对一些贫困省份已 经显得过高。这不仅是财力不足，而且重要的是行政事业工作人员与当地农牧民收入差距扩大了。 在贫困地区，当地农牧民收入总体水平不高，干部与农牧民收入比并不低。例如河北省，按照统一 的调资标准，富县干部与农民纯收入比是２—３倍，穷县则为４—５倍。“一刀切”的调资办法不 符合各地的实际情况，它对于中等偏上县来讲已是一个很大的压力，对于一般的县就会造成赤字。 现在已有一部分县自动压减干部工资标准，并且当地干部也能接受。这是值得我们思考的。（三） 最大的问题是机构和人员膨胀，越是困难县，机构与人员膨胀越严重。（１）没有一个县不存在机 构庞大、吃财政饭的人多的问题。现在的编制控制并没有改变计划体制下机构庞大的问题。由县级 财政供养的行政机构大都在５０个左右，有些县甚至在８０个左右，人员编制控制并不严。例如河 北省武威县１９８６年编制为９９５人，而当时实际上是１２０２人；到１９９３年在职人增至１ ６１６人，增长３４．４％，超编６２１人，超编率达６２％。贵州省１０年来县一级吃财政饭的 人员平均每年每县增加２００人。大部分地区１０年来县财政负担的人数翻了一番。（２）越是贫 困的地区，机构越庞大，行政人员越膨胀。吉林省２４个贫困县中，吃“皇粮”的人数与全县人口 的比值高于全省平均数８个百分点。新疆全区县级行政事业单位职工总人数达４万人，每县平均４ ０００多人，有的县达８０００多人。青海省４８个县的在职行政事业单位人员与总人口比低于１ ∶３０，最低的为１∶１３全国平均是１∶４３）。贫困地区机构和人员特别膨胀是有原因的：其 一，部分贫困县地广人稀，人口相对较少，但是也要设许多机构。其二，贫困地区机关工作人员收 入相对较高，而且比较稳定。其三，贫困地区企业太少，效益也差，复转军人和毕业分配的学生只 能往机关安排。机关人员分流的机会少，大家也不愿意离开机关。最后，人们尽量争取挤进政府机 关抱住国家这个“金饭碗”，这是落后地区机构和人员超常膨胀的主观原因，也是关键性原因。贫 困县（乃至全国）的行政机构和人员不断膨胀的问题不解决，财政就永远不能翻身！（四）税收征 管跟不上形势。随着市场经济改革的深入，县级经济中国有工商业占的比重在不断下降，而且，许 多县国有工商业亏损面较大；而另一方面非国有工商业发展相对快一些，效益也较好。如何依法及 时、足额地从个体、集体工商业中征税就成为一个新问题。各地都在努力采取各种办法解决这个问 题，成绩比较明显，但是有些地方还需要努力。河北省易县工资发不出，赤字额很大，但是另一方 面，乡镇等集体工业产值１９９４年比１９９３年增长１００％，而税收只增长了１１％。三、摆 脱县级财政危机的基本思路（一）必须站在巩固政权、稳定社会的高度看待解决县级财政困难问题 。目前县级财政困境及其严重后果，应当引起各级政府极度重视。因为，它已不是一个单纯的财政 问题，而是一个危及我国县、乡两级基层政权正常运转的政治问题，是一个严重影响相当大部分地 区经济发展的大问题，是一个对农村稳定极其不利的社会问题。县级财政普遍发生严重困难而长期 得不到解决，将对我国“九五”及未来１５年经济社会发展计划的完成带来不可设想的后果。（二 ）解决县级财政困难，是振兴国家财政的重要环节。事实已经证明，没有充裕、稳固的地方财政， 就不可能有稳定的中央财政，就不可能有巩固的国家财政。而地方财政的大头都集中在县级财政， 无论收入还是支出，主要都是由县财政完成的。不解决县级财政困难，就不可能真正实现振兴国家财政的目标。（三）解决县级财政困难应与国家“扶贫计划”相结合。扶持贫困地区人民脱贫致富，是中国政府的一项长期经济和政治任务。解决贫困县、赤字县财政困难，本身就是“扶贫计划”的一部分；而县级财政状况的好转，将有利于贫困地区人民尽快摆脱贫困，走上“共同富裕”道路

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