深化社会保障制度改革的思考陈全明一、我国社会保障体制改革的进展党的十一届三中全会以后，随 着经济体制的改革，社会保障体制也在原有基础上进行了一些改革和探索。首先，全国城镇企业职 工养老保障制度试点工作已在全面展开。一是推进了企业职工养老金的社会统筹。１９９３年，国 有企业已在全国市县实行统筹。二是在部分企业和职工中实行了职工基本养老保险、企业补充养老 保险和个人储蓄养老保险的多层次养老保障模式。三是职工基本养老保险实行国家、企业、个人三 方共同负担，并且，机关事业单位和部分农民也实行了养老保险改革试点。其次，从１９９０年开 始，国家对医疗制度实行改革，普遍实行了公费、劳保医疗费用和个人挂钩的做法。公费医疗挂钩 面已达到享受对象的８０—９０％。８０％的中小企业也实现了劳保医疗费用与个人挂钩。１９９ ４年１２月，国务院批准的“两江”医疗保险体制改革试点开始实施，为加快建立和完善新型医疗 保险制度，１９９６年试点工作将由镇江、九江两市推向全国５０多个城市。再次，１９８６年我 国建立失业保险制度。另外，工伤保险、生育保险，以及社会救济、社会福利、优抚安置、社会互 助和商业保险等社会保障各个项目的改革都在不同程度不同层次上铺开。二、当前社会保障体制存 在的主要问题第一，国家和企业包揽过多，个人权利与义务脱节。我国原有的社会保障费用全部由 国家和企业包下来，没有个人的参与和积累，个人缺乏自我保障的意识和责任。如在医疗等保障经 费的使用上是国家一包到底，承担保障职工基本生活的最终责任，会导致保障经费的极大浪费，这 实际上是一种福利型的全额保险制。我国公费医疗制度运行过程是，患者看病，医生开药，政府或 企业付费。三者之间是间接交易关系，政府（或企业）作为委托人，医院作为代理人，患者作为受 益人。三者各自均为约束条件下的效用最大化者，其目标函数并不一致。政府希望支付最小的代理 费用，医院则希望取得最大的委托费用，而患者则讲求最大限度的利用医药资源。在缺乏有效制度 的情况下，医疗资源浪费严重，医疗费用增长惊人。目前，公费医疗经费基本上由财政包揽，与个 人利益挂钩甚微，医疗费增速远远超过了财政支出的增长速度，成为财政拮据或赤字的重要原因。 社会保障国家和企业包揽过多的结果，是加剧财政分配的难度，加重企业包袱，增大企业转换机制 的阻力，最终延缓市场经济体制改革的进程。第二，覆盖面小，实施范围窄。现行的社会保障制度 具有以俱乐部品形式提供保险服务的特征，因而具有不合理性。俱乐部品是指兼具公共品私人品双 重特性的物品。首先，俱乐部品具有产权上的排它性，非俱乐部成员不能涉足其中；其次，俱乐部 品还具有消费上的非竞争性，即在俱乐部消费规模之内，某一成员的消费不致减少其它成员的消费 。显然，俱乐部品对于其成员来说属于公共品，而对于非内部成员来说，无异于私人品。与此对照 ，我国社会保障制度在其初始安排上具有明显的俱乐部品特点，受益范围是有限的。现行的社会保 障只覆盖全民所有制职工和部分集体所有制企业职工。如失业保险仅对全民所有制企业的四种具体 情况适用，其他经济性质企业则不享受失业保障待遇。又如劳保、公费医疗制度仅覆盖全国约１０ ％的人口。因此，能享受社会保险待遇的只有国家行政、事业单位的各类人员，国有或集体企业的 员工。第三，社会保险基金收缴困难，而支出则急剧增加，形成收不抵支的强大压力。近年来养老 保险金收缴率逐年下降，已出现寅吃卯粮现象。１９９２年全国企业养老保险基金收缴率为９６． ３％，１９９３年下降到９３．３％，１９９４年继续下降到９２．４％，有的省已下降到８０％ 以下。一方面是收缴率下降，而另一方面则是支出的不断上升。１９９３年全国支出离退休养老金 ４７０亿元，比上年增长４６％，１９９４年支出６６１亿元，增长４１％。养老金收缴的弹性与 支出的刚性形成强烈比照。在此情形下，有的地方已开始寅吃卯粮。如某市１９９３年以来，每年 出现赤字２０００多万元，靠占用合同制工人交缴的养老金支付离退休人员的工资。与此同时，有 相当一部分企业和职工没有把上交基本养老金视为自己应尽的责任和义务。个别企业故意隐瞒工资 总额，少交统筹基金。据统计，目前参加养老保险金统筹的企业，有３０％的工资总额没有计算在 应缴纳养老保险金的工资总额基数之内。特别是有些效益好的企业，有意拖欠养老保险金，变相退 出统筹。至１９９４年底，全国欠交养老保险金的企业近５万户，累计欠交金额总数已超过５０亿 元，这是一个严重的潜在危机。这个问题不解决，社会保障体制改革将难以为继。第四，管理体制 不顺，监督不力，社会保障基金挤占挪用现象突出。目前我国社会保障管理体制的状态是多家分管 ，条块分割，政事不分，缺乏监督。由于多部门办社会保险，都要设置机构，购置设备，自成体系 ，造成政策不统一，业务交叉，成本上升，管理分散，监督不力，导致社会保险基金挤占挪用现象 严重，使社会保险事业难以起到应有的作用。有些地方政府无视国务院关于保险基金（失业、养老 ）必须专款专用的规定，擅自挤占社会保险基金。据统计，１９９３年全国被挤占、挪用的养老保 险基金为５１亿元，１９９４年上升到６４亿元。这种状况至今尚无明显改观。第五，管理服务的 社会化程度低，社会保障的非社会化迫使企业“社会化”。由于城镇社会保障由企业主要是全民所 有制企业来承担，企业不得不花费大量的人、财、物力来解决职工的住房、医疗、养老和其它保障 问题。企业办社会负担沉重，是企业经济效益低的一个重要原因。三、深化社会保障体制改革的思 路和对策我国社会保障体制改革的总体思路和框架是，到本世纪末，基本建立起适应社会主义市场 经济体制需要的资金来源多渠道、保障方式多层次、权利与义务相对应、管理和服务社会化的社会 保障体系。按照总体设计、突出重点、分步实施的原则，有计划、有步骤地推进各项改革。这一思 路和框架的建立和运行具有以下要点。（１）政策统一化。以克服目前存在的社会保障政出多门、 管理分散的弊端。（２）管理法制化。健全社会保障的各项法律、法规，强化执法监督检查，使保 障制度的运作有法可依。（３）保障方式层次化，依据社会生产力水平确定社会保障的层次。如按 筹集资金的方式和保障目标分，我国社会保障体系分为三大块，含１３个项目。一块是主要由国家 财政支撑的保障项目，包括社会救济、社会福利、优抚安置、社区服务四项；一块是由国家法律强 制实行的社会保险项目，包括养老、失业、医疗、工伤、生育保险和住房保障六项，这是社会保障 体系的主体部分；还有一块是遵循自愿原则、以盈利为目的的商业保险项目，这是社会保险最主要 的补充。（４）社会保障筹资多元化，按照国家、企业、个人合理负担的原则，面向社会，包括国 家财政、社会团体、企事业单位、社会成员共同筹资。（５）社会保障机构规范化，建立统一的社 会保障机构，实行政事分开，政府行政管理和保险基金营运管理分开，执行和监督机构分设，形成 社会保障基金筹集、运营、保值增值的良性循环机制。（６）服务社会化。社会管理和社会服务是 社会保障自身的客观要求，要将目前各部门各单位分散管理逐步转化为统一的社会化管理，将目前 企业承担的养老、医疗等事务性工作转为社会化服务。为实现我国社会保障制度改革的思路和目标 ，“九五”期间要全面创新社会保障制度，并在以下主要方面实施重点突破。１．扩大社会保障覆 盖面。打破现有所有制局限和职工身份界线，使每个城镇劳动者都成为保障对象，以保证企业和劳 动者在公平的社会条件下参与竞争，从根本上纠正社会保障的“俱乐部品”形式的制度性误区。“ 九五”期间，我国基本养老保险应实行统一制度、统一标准、统一管理和统一调剂使用基金，其实 施范围，将扩大到城镇各类企业及其离退休人员，并逐步扩大到私营企业主和个体劳动者；失业保 险将覆盖全部城镇职工；医疗保险改革将使城镇全体劳动者都能获得基本医疗保障。８０％以上的 市县按照工伤保险与社会安全生产、事故预防相结合的原则，在城镇职工中实行社会统筹；同时也 将生育保险的范围扩大到８０％以上的市县，并覆盖到城镇所有企业的职工。从社会保障的理想目 标来看，是全体社会成员享有社会保障。但我国社会财富的生产能力还不足以在短期内将全部人口 纳入社会保障网中。因此，社会保障项目与水平应在国家宏观调控与指导下，允许城乡有别、区域 有别。在落后地区的农村主要是解决农民温饱问题，以扶贫救济为主，发展合作医疗项目和集体福 利项目；在中等发达地区的农村，可采取个人储蓄积累和养老保险，建立家庭保障为主和社会扶持 相结合的养老保险制度，并发展和完善合作医疗制度，兴办一些社会保障服务项目；在富裕地区的 农村，可进行比较完整的社会保障体系的探索，逐步缩小城乡社会保障的差距。２．实行多渠道的 社会保障基金筹集政策，社会统筹和个人帐户相结合。贯彻国家、企业、个人三方合理负担的原则 ，随着经济发展，逐步加大个人负担的比重。改革国家和企业包下来的作法，加强个人自我保障的 意识和责任，切实减轻国家财政和企业的负担。这样既符合保障的基本要求，又节约了社会保障资 源。贯彻权利与义务相对应的原则，城镇各类职工的基本养老、医疗保险都实行统一的社会统筹与 个人帐户相结合的新制度。养老与医疗保险费由企业与个人共同缴纳，其中一部分记入个人养老、 医疗帐户，专项使用，归个人所有。一部分进入社会统筹基金，集中调剂使用。这样有利于基金的 筹集，调动职工和企业的积极性。个人帐户不随职工单位变动而消失。当职工不再在原单位工作时 ，其个人帐户同样有支付能力，这样有利于劳动力合理流动。３．建立统一的社会保障管理机构系统。该体系分三个层次，第一是宏观层次，成立国家社会保障委员会或国家社会保障部，负责拟定社会保障发展规划、重大政策和有关法规、规章；制定社会保障各项基金的财务、会计、审计和统计制度；监督和检查社会保障基金的征收、管理、经营和使用情况；策划保险基金的保值增值。其
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