谈“财出多门”与构建预算主体管理孔祥元，张德全改革开放以来，伴随着经济体制改革的步步推进 和国民经济快速发展，各级财政却日益陷入困境，步履艰难，已明显成为困挠改革和经济进一步发 展的重要因素。不仅中央财政连年发生巨额赤字，就连各级地方财政近几年也发生大量硬赤字。导 致财政困难的原因究竟是什么？我们认为，避开供需矛盾的长久性而论，最根本的一条就是财政预 算主体地位不够明朗、不够突出、财政职能弱化、“财出多门”所致。为此，笔者对“财出多门” 的现状及如何构建预算主体管理作初步探讨。一、“财出多门”的现状：纵向分析：（一）各级政 府间的经济利益缺乏明确的法律规范和保障，稳定性极差，规范化程度低。长期以来，我们忽视各 级地方政府作为相对独立的利益主体地位而客观上应具有的经济利益，对中央政府与地方政府及地 方政府之间的利益关系缺乏科学地法律界定和规定，导致其相互挖挤经济利益，造成经济波折和资 源损失，贻误发展良机；为了理顺中央与地方之间的基本经济分配关系，实施了分税制的财政体制 ，但分税制是在原包干体制格局基本未变及各级财权、事权、职能划分尚未明确和规范的情况下实 行的。既要保住地方既得利益，又要实现财力分配的公平、合理，两难选择难免出现不尽合理的现 象。更为严重的是缺乏法律约束导致扭曲正常的分配格局和社会经济运行秩序，且根不稳定和规范 。比如，中央凭借其驾驭分配大权频繁出台减收增支政策，用种种不规范的手段和方式向地方财政 “开口子”、“要票子”，严重挫伤了地方理财的积极性和创造性，也加剧了地区间不公平和不正 常竞争。与此相适应，地方也“上有政策，下有对策”，想方设法抠挤包括中央财政在内的上级财 政利益，追补失去的既得利益，或压缩、瞒报转移收入，或夸大支出基数，搞虚假赤字，不如实反 映财政平衡状况等等。特别需要指出的是地方财政间的分配秩序，因受到资金紧张、政策多变、法 律不严密等诸多因素影响显得更加紊乱，其间的利益机制更不规范。（二）宏观财政的“放任自由 ”、“条条”系统的法律约束失控、监督失力，导致以条条管理为主的各中央、省属部门与市属、 县属地方经济利益严重扭曲失衡，引发了一系列损失、浪费及重大腐败现象。主要表现在：１．各 级行政管理部门的经济利益失控，游离于各级财政预算之外。现在各级上级行政主管部门不再是宏 观管理、政策指导的业务主管部门，而是经济利益的“集中部”；不再是纯属业务关系、政策关系 ，而渗杂了过多经济关系、利益成份，纷纷向下以各种名义和手段收取各种管理费、业务费。如市 场管理费、工商管理费、行政管理费等等，名目多种多样，按比例逐级上交。本来这一事权，理应 “属地”管理，这一部分经费各级财政也已打入各级预算，但需求欲望常常难以满足。与此同时各 部门自主建立的专项基金也纷纷相对集中，如交通养路费、林业育林基金，一方面全额或部分上交 ，另一方面支出又要跑“部”向“钱”进。个中缘由大家十分清楚，其弊端不仅扭曲了正常的管理 秩序，扰乱了正确的资源配置，而且行政管理职能被经济利益所扭曲，越来越经济化，直接影响地 方理财的积极性。２．中央企业与地方企业存在着事实上的不平等。首先是分税制体制规定不平等 、不规范。分税制原则是按照税种划分中央固定收入、地方固定出入、中央与地方共享收入，但在 实际操作中仍然是按行业、隶属关系划分收入范围的。如中央企业的增值税地方不能收，地方企业 的增值税超基数部分中央又收走；又如企业所得税按企业的隶属关系确定收入级次；石油等四大部 门增值税留归地方的２５％部分，省里又规定收走一部分。这种收入划分办法不仅不利于形成基层 地方企业与中央、省属企业平等竞争、公平竞争的环境；另一方面中央企业凭借其垄断地位、专营 优势获得优厚利润，严重影响地方企业的既得利益及地方职工的积极性，造成地方企业与中央企业 在住房、工资待遇、福利等诸多方面的差别，如邮电职工与地方企业职工工资一般相差３倍。同时 ，条条企业在地方，“大高皇帝远”，失去监督和约束，导致许多管理漏洞和损失。横向分析：（ 三）预算外资金的漫延，如决堤之洪水泛滥、出笼之虎凶猛，直抵预算内，成为事实上的“第二预 算”。预算外资金始于１９８３年，财政部颁发的（预算外资金试行办法）称：是国家为了刺激各 级地方政府和部门发展经济、举办事业的积极性，留给地方和部门的一部分机动财力和财权。以此 人为地将统一的政府资金切割为预算内外两部分，并明确规定资金的所有权不变，这为日后的预算 外资金畸形增长和泛滥埋下了伏笔，成为事实上的国家预算的“双轨制”。随着改革的深入，经济 的发展，利益分配格局的变化及多元利益主体的形成，预算外资金迅速成为异化财政资金的重要力 量，规模急剧膨胀，出乎政策设计者的意料之外。由于设计者当初未能把握分割的“度”（预算外 资金占国民收入的比重以多大为宜）及财政预算约束软化，在利益刚性的片面作用（追求利益最大 化）下，各地区各部门或明或暗、有政策或无政策，竟相撕裂这个政策豁口，短短十几年间，预算 外资金就超过了预算内资金的规模。不仅仅地方财政部门，而且工、交、商、林、水、文、卫等部 门，甚至包括公、检、法等部门和城市街道居委会等，都以政府的名义，向企业和个人征收各种收 入。其后果：一是制造不平等的竞争，阻碍资源的优化配置；二是扰乱经济秩序，不利缓解财政困 境；三是造成分配不公，滋生腐败。（四）政企不分，财政替代企业行为。作为人民政府具体承担 理财并对国民经济实施宏观调控的财政部门，事实上具有行政管理和经济管理双重职能，行政管理 职能和经济管理职能往往双管齐下并替代企业行为，政企不分。一方面在行政手段控制下，财政大 包大揽，支出范围不断扩大，从投资到利益分配无所不及，直接干预企业经营活动，负担大量的补 贴和损失。如企业经营亏损补贴、出口企业亏损补贴、价格补贴等等，据统计，１９７８年至１９ ９０年１３年间国家财政负担的价格补贴和企业亏损补贴，由１３６亿元增加到９５９．７亿元， 年均递增１７．７％，高于同期的财政收入和支出增长幅度近７个和９个百分点。同时，财政还包 揽了社会投资、企业固定资产投资、技改投资和供给流动资金等任务。产生的后果一是鼓励企业争 资金、争贷款，进行不公平竞争，不计核算，偏离效益轨道，从根本上加剧了财政困难。二是企业 生存和应变能力差，经营机制难转换。一方面企业难以自主决策，求得发展；另一方面本应破产的 企业，仍由政府──即财政撑着，照样可以高消费和高投资，照样可以生存下去，最终是拖垮了财 政，丧失了新的发展机遇。三是扰乱了经济秩序，进一步扭曲了本来就不合理的价格体系，提供失 真的资源配置信号，导致资源浪费。（五）财政分配中的人为干扰。主要体现在财政分配决策程序 、财政预算执行及调整或变更等方面。一是分税制财政体制由于是在原体制上的换轨“嫁接”，仍 然按行政隶属关系划分收支，强化行政权力对财政分配过程的直接控制和干预，是由长官意志代替 法律和正常的决策程序，影响了财政分配秩序；二是在资金分配上不计效益和讲究公平原则分配， 事实上是依据行政权力安排资金使用；在预算执行过程中，不经过法定程序和履行法律手续，随意 调整或变更财政预算，使财政变得松软无力，而财政部门不能自主地按科学原则分配、使用资金； 或是地方项目的“半拉子”工程，“胡子”工程多，资金浪费严重，损失惨重；或是行政支出和非 生产性支出增长迅猛，而文教科学卫生事业等社会公共开支及生产性投资，经常得不到保障，供给 短缺，加深了财政结构性矛盾。总之，财政现行运行机制促使财政资金总是建立在一种非法律规范 的超经济强制基础之上，财政分配过程被干扰的支离破碎，缺乏一种硬性的监督机制约束。二、构 建和强化预算主体管理的对策方略：（一）转变认识，增强构建预算主体管理的紧迫感。长期以来 ，我国对国民收入分配与管理，在认识上存在着误区，过份强调和执行“让利于单位，藏富于企业 ”的利益分配政策，从而导致了“财出多门”，各种名目的收费项目频频出台，大量肢解了国民收 入的分配额，使本应属于分配主体的财政预算分配严重弱化，可供国家统一集中支配、解决公共需 要的资金来源萎缩，很不利于增强国家的宏观调控职能。近几年来的财政运行情况则强有力的说明 了这一问题：各级财政年年报警，赤字直线上升，而各单位自行收取、自主支配的资金却越来越庞 大，消费攀比节节高，浪费损失惊人。因此，我们要转变消极认识，清楚地意识到“财出多门”以 及由此而带来的财政问题的严峻性和紧迫感，树立全局观念，从大局出发，调整和实施国民收入分 配以财政预算为主体的分配政策，为构建财政预算主体管理，实现财权的统一和财权与事权一致而 创造一个良好的氛围。（二）建立经济国际化（社会化）、市场化、专业化、经济化的运行机制， 实行经济问题经济办法化解。１．财政要按照政企分开的原则，从一般盈利性的直接生产投资中退 出来，强化对经济的宏观调控职能。按照社会主义市场经济要求，市场应在资源配置中，发挥基础 作用，政府不再直接参与一般性盈刮的生产活动，转向对经济成份的财务活动实行大财务管理。即 从维护企业的运行秩序公平，对全社会的财务活动进行普遍的规范、监督和管理。明确企业的市场 主体地位，把该放给企业的权力放下去，不直接干预企业生产经营和生产要素流动与具体事务，使 企业成为自我积累、自我发展、公平竞争的真正意义上的企业。财政对企业应该按照市场经济的原 则，制定税收、补贴、投资、信用政策，坚持效率优先、兼顾公平、公正、合理地调控经济、调控 企业，调控对策要面向社会、多种经济成份，且要一视同仁，财务监督要逐步向社会、面向市场，实行分层、多元监督。２．政府应大力支持发展事业：如教育、文化、卫生、科研等，实行产业化、事业化。这些政府重点发展的事业，政府理应大力支持，但他们都不是单纯的政府行为，尤其在社会主义市场经济条件下，这些事业都要走向市场，接受市场规律的制约。财政在这方面的职能主
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