振兴县级财政经济对策初探何学章，肖曙光目前全国约有６０％以上的县存在着不同程度的拖欠工资 ，到了“吃饭财政”都难以为继的地步；县级财政长期超负荷运行，包袱沉重，分配秩序混乱，收 入流失严重；地方面临的通货膨胀压力、农业经济发展的压力。企业提高效益的压力有增无减。据 统计，全国２４４３个县级财政中，１９９３年发生赤字的县达１３３７个，占县级财政的５５％ ，比上年增加２４２个，增长近１０个百分点，尤其实行分税制后，县级财政收入中地方财源体系 尚未形成，财政收支缺口更大，县级财政职能和地位有所削弱。特别是地方企业经营粗放，经济效 益低下，财源结构畸形，财政秩序比较混乱，财力分散，财政调控弱化。对此，若不从总体上进行 标本兼治，振兴县域经济，振兴县级财政，就难以取得财政经济状况的根本好转。振兴县级财政经 济是一项长期的事关改革大局的政治和经济问题，必须深化改革和发展经济，采取切实有效的措施 ，逐步探索出“财政收入结构合理、增长稳定，财政资金使用效益最高，财政监督有力”的财政运 行机制。一、讲效益，抓改革，建立集约经营型经济增长方式党的十四届五中全会提出，实现“九 五”和２０１０年的奋斗目标，关键是实行两个具有全局意义的根本性转变：一是经济体制从传统 的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，二是经济增长方式从粗放型向集约型转变。这是总 结我国经济建设的经验教训得出来的正确结论，是一项长期的战略任务。因此，要振兴县域经济， 必须讲效益，抓改革，把振兴现有县属企业摆在首位，使县属企业面向市场，走科技兴企之路，实 现优势重组，发挥其带动地方经济发展的“龙头”作用。必须巩固和提高现有企业经营质量，建立 集约经营增长方式。集约经营对企业的要求就是建立资金密集、技术密集、知识密集型产业，以通 过更新改造进行内涵扩大再生产为主，而不是以通过基本建设进行外延扩大再生产为主。作为县域 经济发展，存在发展不平衡状况，部分县（市）企业规模较小，适宜规模经营与集约经营并重，追 求有效益的速度；在资源开发型县域，其发展速度宜快，增加总量，壮大规模求效益。如宜昌县属 经济水平居全国中等的山区县，资源较丰富，近几年通过成片开发农业项目、合并联营一些规模较 小的资源开发和初加工企业，组建小型区域集团。对现有国有企业实行股份改造，租赁经营，托管 经营，外向型和横向引进联合，企业数量减少，而企业规模和经济实力增强。全县综合实力由１９ ９０年居全省３４位跃升为１９９５年居全省第１０名，财政收入也由１９９０年的８０００万元 增至１９９５年的１．９亿元。充分说明了采取灵活经营方式，因地制宜壮大规模求发展，集约经 营求效益的路子是县域经济和财政振兴的有效途径。二、讲发展，抓投入，建立结构优化的效益财 源体系邓小平同志讲：发展才是硬道理。县级财政走出困境必须以经济的发展壮大为基础，不断开 辟和壮大财源。要逐步建立起适应分税制发展形势，县乡各级较为科学、规范的财源建设目标体系 ；按照产业更上一层楼要求，建立合理优化的财源结构，保证财政收入均衡、持续增长。（一）着 眼全局抓整体财源。分税制划分了各级财政收入来源，明确共享税种及共享比例，规定了中央对地 方的返还办法。这就使地方只有保证了现有财源存量，才能保证自己的既得利益，在维护国家财政 整体利益和中央财政利益的前提下，培植地方财源。必须保证交纳增值税和消费税的现有工商企业 发展规模和效益，实现经营转轨变型，扭亏增盈，加大技改力度，创名牌；创效益，促进整体财源 的增长，实现自有财源的增长。（二）巩固发展基础财源，增强乡镇财政实力。振兴县级财政，培 植县域效益财源，乡镇财源是必不可少的重要建设内容。目前乡财政发展不平衡，许多乡镇财源结 构脆弱，没有形成体系，赤字包袱沉重，增支压力大，财政职能有待进一步加强。必须走“优质， 高产、高效”的农业发展路子，提高农业的商品化程度。开展集约化经营和产业规模发展，突破性 发展乡镇企业，走资源开发和深加工的路子，培植乡镇绿色财源，实现农业特产税的新突破，使之 成为县乡财政增收。富民兴财的新增长点。（三）兴办建安交通企业，发展第三产业，建立以营业 税为主体的地方财源体系。发展建安交通企业有助于解决地方经济发展“瓶颈”，促进地方经济建 设，增加地方财政收入，拓展地方经济市场空间。第三产业财源建设要因地制宜，主要是以建市场 促进商品流通，以产业政策引导地方各行各业服务地方经济建设，促进地方商贸流通，搞活市场， 形成地方财政收入的群体财源。（四）建立符合市场经济要求的地方财政投融资体系。目前县级财 政资金困难，部分地方“吃饭”尚且困难，建设投入更是捉襟见肘，而地方政府用于发展地方基础 产业、基础设施、公益性设施的资金需求量越来越大，无疑需要一个较有效的财政投融资体系。着 重把地方周转金、地方财政间歇资金有偿使用好，并逐步创立条件和按法律程序发行地方政府债券 ，落实产业政策，增强政府调控能力，处理好财政投融资与银行信用之间、与政策性银行之间、与 地方预算之间的相互关系，使地方财政投融资体系循着正确的方向稳步发展。如宜昌县财政部门通 过不断滚动发展，初步建立了一套地方财政投融资体系，即实行财政预算安排一点，自建周转金滚 动增值，向上级借入周转金，利用财政信用，引进资金，开展预算外资金专储融通间歇资金等多渠 道筹资；按照“集中（集中资金重点投入）、安全（及时回收周转金）、效益（加强监督管理，提 高资金效益）”原则，统一管理、投放财政周转金；实行提前预拨补贴款帮助贫困乡镇建项目，实 行以奖代补政策促乡镇财政收支平衡等财政投入办法，使全县财政投资规模壮大，力度加强。三、 讲规范，抓管理，建立科学合理的财政运行机制（一）建立稳定增长的收入机制。振兴县级财政的 一个重要目标是提高财政收入占ＧＮＰ的比重，使政府有充足的财力，促进县域经济和社会的有效 发展。实现财政收入的稳定增长，首先要拓宽理财领域，加强对非国有经济成份的税收征管，公平 税负。地方非国有经济发展较快，但由于征税手段、征税力度不够，其财政贡献增幅远低于其经济 增幅。其次要规范预算管理范围，将地方预算外资金，各种行政事业性收费。各种基金收入或附加 费收入等纳入地方财政，实行综合财政预算管理，引导这部分资金的筹集和使用走向规范化。法制 化和一体化。预算外资金其实也是一种财政性资金，长期游离于预算管理之外，导致财政预算约束 软化，消费支出膨胀，削弱了财政调控能力。因此必须实行综合财政预算，统一管理预算内、外资 金，统一支出标准，避免部门之间利益分配不均，更好地发挥财政的分配职能。宜昌县１９９６年 实行综合财政管理仅３个月时间，就集中预算外资金５２００万元，融通间歇资金３０００多万元 支持地方工农业生产，征收地方预算调节基金２００万元，增加了财政收入，取得了较好的综合管 理效益。（二）建立结构优化的支出机制。县级财政要坚决执行适度从紧的财政政策，努力控制财 政支出，坚持量力而行、量入为出的原则。按照政府职能转变的需要，重新界定财政负担范围，大 力精减行政机构，完善定人定编管理，调整和优化财政支出结构。实行零基预算，统一标准，核定 经费，预算一次到位，中途原则上不追加经费，消除预算“包干不干”的现象，完善复式预算办法 ，逐步建立政府公共预算、国有资产经营预算和社会保障预算，提高财政资金的使用效益。（三） 建立自求平衡的约束机制。县乡财政自求平衡是《预算法》的基本规定。由于增支因素较多，通货 膨胀压力大，县乡财政平衡难度大，消化历年赤字的难度更大。但要走出县乡财政困境，摆脱这种 赤字有增大减的恶性循环，必须充分认识到从现在起当年财政收支自求平衡的紧迫性与必要性。对 县乡财政收支平衡要实行以奖惩促平衡，以奖代补，既增压力，又给活力。（四）建立科学规范的 财税管理机制。一是要强化财政的国有资产管理职能，建立和完善包括产权登记制度、国有资产统 计报告制度、产权、收益分配和监缴制度、资产评估制度以及有计划的再投资制度在内的一整套国 有资产管理制度。二是要加强税收征收管理。要建立科学严密的征管体系，完善纳税申报制度和各 种监控个人收入的制度，提高个人收入所得税占财政收入的比重；扩大财务管理和税收征管微机联 网范围，切实堵塞各种“跑、冒、滴、漏”。三是要因地制宜设置财税管理机构，降低财政收入成 本。目前许多贫困县乡财政收入尚未过５０００万元和１００万元，地税收入更少，而大量的分设 机构增加了税收成本，不利于集中力量统一征管，财税协调力度欠佳。因此实行财政地税合署办公 ，既可节约大量的基本建设支出，又加强了税收征管。尤其在贫困乡镇，机构合署；可减少地方政 府的压力，增强对零星税收的征管力度，又可防止因请人代征或无人征税而出现的税损事件。四、 讲政治，抓法制，建立健全完备的财政监督体系振兴地方财政经济，一个重要内容是要强化财政经 济监督，建立健全完备的财政监督体系，为改革与发展提供保障。县级财政监督体系是以经济执法 部门为主体，以司法、财贸主管部门、有关的企事业单位、银行金融系统、社会中介机构等为重要 组成部分，并广泛吸收社会舆论监督和群众监督的参与。目前经济领域各种违法违纪行为仍然比较 普遍，有的还相当严重，严重扰乱了社会经济秩序，必须予以查处纠正。邓小平同志早在１９８２ 年就指出：“打击经济犯罪活动的斗争，是我们坚持社会主义道路和实现四个现代化的一个保证… …有了打击经济犯罪活动这一手，对外开放，对内搞活经济就可以沿着正确的方向走。”财政监督 作为经济监督和打击经济违法犯罪的。一个重要形式，坚持讲政治是根本。县域经济发展中，由于人为素质，部门利益驱动，出现了许多财经违纪行为。要一手抓发展，一手抓法制。拓宽财政监督领域，要将一切该收的收入及时、足额地收上来，坚决打击偷税、骗税、抗税，清理欠税；严格查处违反财经纪律，吃喝玩乐乱开支等行为，防范和杜绝资金使用中的铺张浪费现象，做好财政资金
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