美国政府缩小地区经济差距的财政政策□薛建刚张国坤当十九世纪末产业革命的浪潮波及美国北部各 州，使美国步入世界工业大国行列之时，南部和西部以及山地诸州除星星点点的轻工业和采掘业外 ，还没有什么加工工业。但是，近三十多年来，落后的南部、西部经济发展突飞猛进，大大缩小了 与北部发达地区的差异。这一变化的影响因素是多方面的，但最主要的原因是联邦政府运用财政政 策，增强宏观调控，协调地区经济发展的结果。一、在落后地区通过联邦政府赠款建立经济开发区 为了加速落后地区的经济发展，联邦政府于１９６２－１９６３年先后颁布了地区经济开发法令， 依据此法联邦政府把全国贫困落后地区划分为若干经济开发区，履盖全美２／３个县。此后又颁布 法令，将贫困落后的地区划分为规模更大的开发专区。法令规定，每个专区至少包括两个以上的再 开发区。同时还必须包括一个“增长中心”，也就是说，必须包括一个发展水平较高并能带动整个 专区经济发展的地区。这一新规定可使“增长中心”和落后的县互相取长补短，否则，仅仅把贫困 的地区联合在一起，往往因缺乏资金、技术和领导力量而收效甚微。为了鼓励符合条件的地区组成 专区，联邦政府答应给予并在以后的若干年内支付专区所需要的行政费用７５％。到了７０年代中 期，经济开发署投资成立了１３７个经济开发专区，每个专区一般包括几个州，由各州派人组成区 域委员会，其负责人由联邦政府提名。一般来说，在经济开发区成立的头两年，委员会的全部经费 由联邦政府赠予，以后赠款减为５０％。在美国原来的落后地区，阿巴拉契亚山区经济开发最有成 效。１９６５年国会通过了一项“阿巴拉契亚地区开发法”，根据该法令，联邦拿出了１０．９２ ４亿美元，来改变这一地区１２州的经济落后面貌。具体计划为：一是建立联邦——州的地区委员 会，负责整个地区协调发展计划；二是确定一项特别联邦财政援助授权，以帮助这个地区获得作为 发展经济必要的基础设施，也就是说由政府出资解决该地区基础设施问题，如公路建设、水土保持 、林木开发、水源保护、污水处理以及发展卫生教育事业，为私人资本进入这一地区创造良好的投 资环境。需要指出的是，联邦财政援助，不是采取一包到底的作法，而是要地方政府参与一定的资 助。综观美国在开发经济落后地区的主要措施，不难发现有以下几大特点：（１）利用当地条件， 因地制宜。美国一些落后地区的自然资源和经济基础各不相同，为此联邦政府要求各开发区的委员 会根据本地区的条件，确定自己的发展重点，以求取得最大的经济效益，如当时的总统经济顾问委 员会关于开发阿巴拉契亚山区的报告中曾指出：贫困的阿巴拉契亚山有着丰富的矿藏、水力、木材 和秀丽的风景，建议联邦政府拨款帮助该地区开发矿藏，扩大加工工业，发展旅游事业。美国当时 的全国紧急委员会在关于南部地区经济状况的报告中也指出，该地区发展经济最有利的条件是众多 的劳动力和极为丰富的自然资源，以及广阔的尚未开发的土地和良好的气候，应当加以充分利用。 （２）打破行政区划界限，实行地区综合治理。联邦政府曾授权商务部，依据共同的地理文化、经 济关系和存在的问题，划定跨越州界的经济开发区，以便通过长期的综合规划，把各种有关的联邦 援助方案和援助事项与地方所采取的治理措施协调起来，对区域经济实行综合开发。阿巴拉契亚山 区是根据上述原则划定的一个有成效的开发区。１９６１－１９７１年，联邦政府对该地区的援助 拨款近１１亿美元，其中７５％以上用于修建２３００英里的“开发公路”和１０００英里的地方 通道。它以交通为中心，推动采矿、木材加工、旅游等行业的发展，从而使这一区域的整个经济活 跃起来。（３）调动州和地方的积极性。联邦政府在援助落后地区时，非常重视地区上的配合，联 邦各种援助都强调依靠地方的投资建立新企业，增加就业机会。地区经济开发署要求专区和开发区 委员会制定本地区的总体经济开发方案，并要求根据实际情况不断加以修改，否则联邦不予赠款或 贷款。二、运用农业补贴政策按美国农业法，规定联邦政府通过价格支持，将一大笔农业补贴付给 玉米、小麦、棉花、烟草、稻米和花生等六种“基本商品”的种植者，由于南部几乎垄断了后四种 作物的生产，后来玉米、小麦的种植也占了相当大的比重。因此，这一地区在获取联邦的农业补贴 方面，就自然处于十分有利的地位。同时，美国农业法规定，每个农场获取联邦补贴的多寡取决于 限耕面积的多少，农场越小，得到的补贴就越少，甚至分文不得。由于美国上述落后地区的农场规 模比全国一般农场大四倍多。在西南部各州甚至比全国一般农场要大１０—１５倍，所以，这里的 农场理所当然的成了联邦补贴的最大受益者。上述措施减轻了农业危机对落后地区的影响，并加速 了该地区农业机械化和农业现代化的步伐。此外，美国的农业政策在改变落后地区的不合理的农业 结构方面，也起了明显的作用。二战前，该地区农业内部结构严重失调，棉花、烟草畸形发展，谷 物和畜牧业极为薄弱。战后，政府为了改变这一状况，不断采取措施限制棉花种植面积，迫使农场 主在停播棉花的土地上改种其他作物。一些大农场在接受联邦巨额补贴的同时，再根据市场需求， 在停播棉花和烟草的土地上播种谷物和饲养牲畜，这样南部和西部地区的棉花播种面积逐步减少， 而其他作物和畜牧业在农业生产中所占比重逐步上升。大豆、玉米等农作物播种面积大幅度增加， 这里成为此类农产品的重要基地。现在，南部和西部成为全美最大的养牛区和鸡蛋主要供应地。总 之，经过联邦政府多年的调控，原来落后的地区的农业和畜牧业都有了很大的发展，并形成较为合 理的比例关系。三、政府出资兴办水利，推动落后地区发展针对一些落后地区河水经常泛滥，土壤 流失严重，极大阻碍该地区工农业发展的现状，联邦政府直接出面兴修水利。其中最主要的工程有 “新政”时期奠基的田纳西流域的水利工程、科罗拉多水系工程、驯服阿肯色河的麦来伦——克尔 水利工程和田纳西——汤比格比水利工程等，联邦政府把兴办水利看作是南部地区经济起飞的关键 ，所以政府不惜巨额资金，调遣大批陆军工兵部队前往施工。阿肯色河水利工程当时花去联邦政府 经费为１２亿美元，田纳西——汤比格比水利工程花去４０多亿美元。为了防止各州和地方间的彼 此掣肘，以邻为壑和互相扯皮等弊端，联邦政府对落后地区的水利工程进行统一规划、设计、施工 与经营管理，大大促进了该地区经济协调发展。同时，多方兼顾，综合治理。如兴修水电厂，直接 为工厂和农村提供廉价电力，以便宜的电力和航运吸引外地私人资本来投资；兴修水利时还特别注 意保护四周环境、维持生态平衡。四、大力发展教育事业，鼓励人口南移开发落后地区的人力资源 是解决地区经济发展不平衡的关键。战后，随着落后地区经济的发展，该地区对熟练劳动力、科技 人才和管理人才需要日益增加，因此，联邦政府大力增加教育投资，早在６０年代，人口不到全国 人口１／３落后地区所得到的教育经费竟占联邦支出总额的４５％。当时人口只有５００万左右的 北卡罗来纳州每年从联邦预算中领取的教育经费将近１亿美元，而人口相同的北部印第安纳州仅领 取５０００万美元的教育经费。另外，为了缓和北部老工业区严重失业和满足南部和西部对人力资 源的迫切需要，联邦政府积极采取措施，促进北部人口向西、南迁移。如给迁移户发放迁移补贴费 ，制定落后地区的住房建筑法，给迁移户补贴住房费；为迁移户提供就业培训费用；通过税收和信 贷优惠，鼓励私人资本家在南部地区投资等。在上述政策的鼓励下，６０年代以来，美国出现了人 口南移的高潮，大批科学家、工程师、专业技术人员和熟练工人从北向南迁移，７０年代，南移的 劳动力达５００万左右。人口的南移极大地推动了南部经济，特别是新兴工业的发展。（作者单位 ：中南财经大学财税系美国政府缩小地区经济差距的财政政策@薛建刚@张国坤$中南财经大学财 税系状况，不断采取措施限制棉花种植面积，迫使农场主在停播棉花的土地上改种其他作物。一些 大农场在接受联邦巨额补贴的同时，再根据市场需求，在停播棉花和烟草的土地上播种谷物和饲养 牲畜，这样南部和西部地区的棉花播种面积逐步减少，而其他作物和畜牧业在农业生产中所占比重 逐步上升。大豆、玉米等农作物播种面积大幅度增加，这里成为此类农产品的重要基地。现在，南 部和西部成为全美最大的养牛区和鸡蛋主要供应地。总之，经过联邦政府多年的调控，原来落后的 地区的农业和畜牧业都有了很大的发展，并形成较为合理的比例关系。三、政府出资兴办水利，推 动落后地区发展针对一些落后地区河水经常泛滥，土壤流失严重，极大阻碍该地区工农业发展的现 状，联邦政府直接出面兴修水利。其中最主要的工程有“新政”时期奠基的田纳西流域的水利工程 、科罗拉多水系工程、驯服阿肯色河的麦来伦——克尔水利工程和田纳西——汤比格比水利工程等 ，联邦政府把兴办水利看作是南部地区经济起飞的关键，所以政府不惜巨额资金，调遣大批陆军工 兵部队前往施工。阿肯色河水利工程当时花去联邦政府经费为１２亿美元，田纳西——汤比格比水 利工程花去４０多亿美元。为了防止各州和地方间的彼此掣肘，以邻为壑和互相扯皮等弊端，联邦 政府对落后地区的水利工程进行统一规划、设计、施工与经营管理，大大促进了该地区经济协调发 展。同时，多方兼顾，综合治理。如兴修水电厂，直接为工厂和农村提供廉价电力，以便宜的电力 和航运吸引外地私人资本来投资；兴修水利时还特别注意保护四周环境、维持生态平衡。四、大力 发展教育事业，鼓励人口南移开发落后地区的人力资源是解决地区经济发展不平衡的关键。战后， 随着落后地区经济的发展，该地区对熟练劳动力、科技人才和管理人才需要日益增加，因此，联邦政府大力增加教育投资，早在６０年代，人口不到全国人口１／３落后地区所得到的教育经费竟占联邦支出总额的４５％。当时人口只有５００万左右的北卡罗来纳州每年从联邦预算中领取的教育经费将近１亿美元，而人口相同的北部印第安纳州仅领取５０００万美元的教育经费。另外，为了
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