以社会主义市场经济体制为经济改革的目标模式,标志着国民经济管理体制较之计划经济时期将会发 生深刻的变革。我国财政也面临着适应、推动和引导市场经济发展而进一步改革的问题。下面就财 政改革的取向、沿革、现状及思路等谈谈自己的意见。一、财政部门在改革中要善于分析和把握情况的变化16年来,各行各业坚持党的基本路线,锐意改革,社会经济的运行发生了重大变化。 ——在社会经济结构方面,改革之前,我国几乎不存在非公有制经济成份,在公有制经济中,国有经 济又占绝对优势。改革以后,各种经济成份得到了共同发展。以1994年的投资为例,全国总投 资比上年增长27.8%,其中国有单位投资增长34.2%,集体经济项目投资增长23.6%,城乡居民个人投资增长22.9%。——在个人收入分配方面,改革之前,我国分配形式单一,强调限制差别。改革之后,以公有制经济 为主体非公有制经济为补充的经济结构,相应要求以按劳分配为主体其他分配方式为补充的分配结构,因此,个人收入分配不仅形式多样,而且差距也拉大了。——在资源配置管理方面,改革之前,我国实际高度集中的经济管理体制,价值规律的作用受限制, 改革之后,市场在资源配置中越来越起着基础性作用。随着政企分开、所有权与经营权分离改革的进行,政府各部门对国民经济的管理已不宜继续通过行政部门的直接的纵向控制来实现。——就财政部门而言,改革之前,国家财政收入几乎全部来自公有制经济,财政在支出环节发挥经济 职能作用,基本上是面对国有企业。国有企业的利润以至绝大部分折旧基金及事业收入都要上缴国 家财政,全国的经济建设事业离不开财政拨付支出,或者说主要依靠财政拨付支出。改革以后,国 家财政收支结构及总量发生了很大变化。一方面,国家财政收入中直接来源于企业利润、折旧等收 入的比重由1978年的51%持续下降为近年来的2%以下(现在国家不再提取折旧收入),而 政府的各项税收收入则由1978年的46%升至近年来的90%以上。另一方面,由于对企业经 营放权让利,财政收入占国民收入的比重,以往多在30%以上,而近几年多在20%以下。相对 于过去统收统支的情形,财政收支的相对量要小不少。尽管这一财政收入占国民收入的比重因财政职能受影响明显偏低,但即便是在正常情况下,也不会达到改革前的水平。在这种情况下,财政部门若再按老一套办事,路子会越走越窄。只有坚持改革,及时地调整自己的职能范围,才能开创出新的局面。我认为改革的基本取向应是: 第一,对宏观经济总量与结构的调节,应由原来的直接行政控制为主转为间接的政策调节《管理世界 》双月刊为主,由原来的总量调控为主转为结构凋控为主。调控经济运行的基本杠杆,则由原来的 利润上缴、折旧、投资等让位于以预算、税收、上缴利润、贴息、股息、投资、国债等为内容的整个经济杠杆体系。第二,由于分配、积累、投资主体的多元化,在建设性支出上要重点转向基础产业和基础设施的投资 (即使是重点项目,也不像过去那样全部包揽),即使是经常性支出,也要采取全额、差额、自收自支等多种预算形式。第三,拓宽视野,从对国有企业具体事务的管理中走出来,按统一的规则对全社会所有企业实行间接 意义上的协调与控制,并通过经济的、行政的、法律的手段,为包括公有制经济和非公有制经济在内的各类企业创造公平竞争的市场环境。第四,既要保护劳动者的利益又要保护资产所有者的利益,既要承认收入分配上的差距又要防止两极 分化。另一方面,要在允许多种分配形式并存的同时强调按劳分配的主体地位,要在强调效率优先兼顾公平的过程中努力实现社会公平与效率的统一。第五,不宜单纯追求提高财政收入比重的聚财性改革,但也不能放松抓收入。其理由是:(1)市场 调节在微观层次上促进经营者合理利用资源的效果一般比较理想,但难以促使宏观经济的有序进行 。经营者单纯依靠市场价格信号难以准确把握社会供求,容易误导社会资源的配置,单纯依靠市场 调整结构可能会因过程长、波动大造成比单纯计划调节还要大的浪费。(2)对铁路、电力等垄断 性行业的建设,因投资额巨大,周期较长,完全通过市场难以筹集到足额资金,且纯粹按照其垄断 地位的定价容易违背社会主义生产目的。为此,由财政部门集中一定的财力引导社会资源流量和流向,是很有必要的。二、16年改革为建立符合市场经济需要的财政运行机制打下了坚实的基础 社会主义市场经济体制这一改革目标,是我党于1993年1】月在十四届三中全会上决定的,但是 ,从计划经济向市场经济的过渡却始于1978年12月党的十一届三中全会。现在回过头看,十 四届三中全会以前的改革,实际上是为其后的改革作准备工作,为此,可将这16年改革分为前后两大阶段。1.第一阶段——从十一届三中全会到+四届三中全会 在党的十一届三中全会上,中央提出拨乱反正,对国民经济管理体制进行全面改革,财政部门率先动 作,陆续推出了一系列改革举措。主要的有:在财政体制方面,对地方实行了‘‘划分收支·分级 包干”(1980年)、“划分税种、核定收支、分级包干”(1985年)、地方财政包干(1 988年)和“分税制”试点(1992年);在税收方面。调整了部分产品的税目、税率,把工 商税分解为产品税、增值税、营业税、盐税,开征了资源税、固定资产投资方向税,制定了各类企业的所得税法及实施细则;住财会捌度方面,对国有企业实行了企业基金(1979年)、利润留成(1980年)、利改税(1983、1984年)、盈亏包干(1988年)、税利分流(1988年 )和股份制的试点(1992年),对各类企业实行了统一的《企业财务通则》和《企业会计准则 》(1993年7月);在资金管理方面,对基本建设中的经营性投资实行了“拨改贷”办法.对支援农业等项支出实行了周转金制度,对行—一R一1995年第6期 政事业单位经费实行了预算包干和以收抵支,对某些特定的支出实行了基金制度,并于1992 年对中央预算和省预算分编了经常性预算和建设性预算。 这一阶段的改革,调动了地方理财的积极性,利用了财政杠杆的调节作用,增强了企业的 活力,提高了资金的使用效益,初步解决了当时财政部门对企业收入分配形式、数量等微观事 务管得过多过细、支出结构及科目设置不适应市场取向改革的问题,为财政部门通过业务活动 促使企业平等竞争、优化资源配置创造了一定的条件。中央与地方之间的分配关系虽然几经变 动仍不规范,但在后期,人们对建立分级分税财政体制的问题已接近达成共识。不过,总起来 说,改革还是浅层次的,具有较强的探索性,财政工作在职能转变上尚未完全适应社会主义市 场经济体制的需要。拿税制来说,我们虽已建成流转税、所得税为主的复合税制体系,但这个体 系过于复杂,流转税、企业所得税、个人所得税基本上是内一套外一套,对内这一套又有较为浓 厚的按所有制管理的色彩,税收杠杆还在一度程度上发生着逆向调节作用(本来用高税可限制 某项经营,但在财政包干体制下,税收越高,地方扩展该项经营的冲动反而越强)。致使财政收 入特别是中央财政收入严重不足,支出不堪重负,国家财政失去了应有的宏观调控能力。 2.第二阶段——从十四届三中全会到现在 在十四届三中全会前后的1993年10月、12月,国务院颁布了《关于实行分税制财政管理体制 的决定》,以及增值税、消费税、营业税、企业所得税、土地增值税、资源税等税收法规。国家还 颁布了经过修改的《中华人民共和国个人所得税法》。从1994年元月起,我们对当时的财税体制进行了全方位的改革。税制改革的主要内容是:(1)把重复征收、税负不公且过于繁琐的产品税改为增值税(只适 用17%和13%两档税率),设置消费税,重新确定税的征税范围、纳税人、税目及税率,形成了 以增值税为主体、以消费税为辅助、以营业税为补充的对生产流通各环节普遍调节的内外资企 业统一征收的流转税制;(2)打破所有制界限,对国有企业、集体企业、私营企业以及股份制和 各种形式的内资联营企业的所得,均实行33%的比例税率(对部分盈利水平较低的企业暂设 27%和18%两档照顾税率)。与此同时,企业不再执行税后还贷制度,并分期分批免交“两金”; (3)将原来征收的个人所得税、个人收入调节税、城乡个体工商户所得税合而为一,对工资、薪 金所得适用九级超额累进税率制,对个体工商户生产经营所得适用五级超额累进税率制。 分税制财政体制改革的主要内容是:(1)将关税、消费税及铁路银行保险部门交纳阿收入 等等关系到全国性宏观调控的税种划归中央固定收入,将营业税、农业税等与地方经济和社会 发展关系密切且适合于地方征管的税种划归地方固定收入,一些收入稳定、数额较大、具有中 性特征的税种如增值税、资源税等则由中央与地方共享;(2)按照1993年地方实际收入以及改 革后中央和地方收入划分等情况,确定地方净上划收入数,并以此作为中央对地方的返还基 数,中央收入的增长部分,按1:0.3的比例返还给地方;(3)规定中央财政主要承担国家安全、 外交、中央国家机关运转、实施宏观调控以及由中央直接管理的事业发展支出,地方财政主要 承担本地区政权机关所需支出及本地区经济、事业发展所需支出。 第二阶段的改革在较大程度上解决了前一阶段的遗留问题,财政预算执行情况开始有所好转,财政的 宏观调控能力有了一定程度的增强。除企业所得税外,流转税和个人所得税内外两套税已经合而为一。总的讲,我国财税体制向国际惯例靠近了_大步,至此,一个适应、推动——,7——《管理世界》双月刊和引导市场经济发展的财政运行机制的框架已初步地建立起来了。 三、当前财政工作困难较大说明深化改革的任务还很艰巨 改革是手段,通过改革使财政在新的条件下全面地顺利地行使自身职能,才是我们的目的。从现在的情况看,财政工作的困难还比较多,改革的效果与目的之间还有一段距离。 首先是收
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