论我国财政职能的转变─—从计划经济与市场经济比较角度进行分析龚仰树，周文琼内容提要：文章 认为，财政具有资源配置、收入分配和经济稳定及增长三种职能。这三种职能，在计划经济体制和 市场经济体制下，有着不同的作用。随着市场经济体制的建立，财政在资源配置方面的作用将缩小 ，在收入分配方面的作用将强化，在经济稳定及增长方面将继续发挥重要调控作用。建立社会主义 市场经济体制改革的深入，必然使我国经济的许多方面发生根本性的变化。本文所要做的，只是分 析财政职能在其中会有什么转变，更明确地说，是要阐述在计划经济条件下和市场经济条件下，财 政职能的发挥有什么共同点和不同点。在进入分析之前，还要说明一个财政职能表述问题。以往， 我国财政界对财政职能尽管有几种不同的归纳，如所谓的二职能说、三职能说或四职能说，但其中 心内容，可以表现为下面三个方面：即分配职能，调节职能，监督职能。在国外，除了过去的苏联 东欧国家外，财政职能一般也归纳为三个方面：即资源配置职能，收入分配职能，经济稳定和增长 职能。笔者认为，不同的表述只是从不同角度所作的归纳，客观地说，财政职能具有共性，它不因 表述的差异而改变。比如，我们过去讲的分配职能既包括生产要素的分配，也包括劳动者收入的分 配。而生产要素的分配实际上也是资源配置的一部分。至于劳动者收入的分配，有些内容就与国外 的收入分配职能十分接近。因此，规定一种表述，分析其在不同经济运行机制下的表现，也成为一 种可行的办法。本文采用大多数国家所使用的资源配置、收入分配以及经济稳定和增长三个职能来 分析。一、资源配置职能资源配置就其本来的意义，是指社会的各种资源，包括自然资源和经济资 源，在国民经济和社会发展的各个部门之间的分配。有些资源配置是通过财政解决的，有些资源配 置是通过市场机制解决的。人们往往习惯于将国家（或财政）配置资源与市场配置资源相对应。其 实，这样划分并不正确。笔者认为，就资源配置的决策主体来说，国家（或财政）配置资源应与企 业、个人配置资源相对应，而就资源配置的决策依据来说，基于市场价格信号进行决策的市场配置 资源应与借助经济计划进行决策的计划配置资源相对应。不过，在实践中，国家对资源配置进行决 策往往是根据事先制订的计划（这里暂不考虑制订计划的依据），企业、个人对资源配置进行决策 （如果它们有独立的资源配置权的话）一般是根据市场情况。于是，分析的时候，将国家（或财政 ）配置资源与市场配置资源相对应也无不可。所谓国家财政的资源配置职能，也就是通过财政分配 ，把有限的资源作有效的配置，以实现国家的职能。在市场经济条件下，市场可以承担哪些资源配 置职能呢？首先，对于私人需要而言，为了满足需要，就要提供私人产品，私人产品在消费上具有 竞争性和排斥性，也就是说，某种产品甲消费了，乙就不能同时消费，反之亦然。当然，每个人需 要消费某种产品的数量并不完全一致。提供这种私人产品，其资源配置过程完全可以通过市场机制 来进行。因为，消费者可以通过市场购买付出的价格来表示其对该产品的偏好。资源的有效配置， 就是为了生产出更多的能满足人们的消费的产品。所以，某种产品在市场上价格上升（假定其他因 素不变），就意味着该产品短缺，不能完全满足人们的需要，而价格上升，对于生产者来说，就更 加有利可图，于是会有更多的资源流入该产品的生产。因此，市场机制可以达到这方面的资源有效 配置。其次，对于社会需要而言，为了满足它，就要提供公共产品。公共产品在消费上具有非竞争 性和非排斥性，或者说，甲对该产品的消费，丝毫不影响乙同时对该产品的消费。而且，也不能做 到将不愿意付款的人排斥在该产品的消费之外。在这种情况下，就会出现市场机制失灵。因为，第 一，既然增加一个人的消费不影响原来他人的消费，那么增加消费的边际成本就为零，这样也就没 有理由向新加入的消费者收费。第二，由于不出钱的人照样可以消费，那么谁都想搭乘免费的汽车 ，故而市场上对公共产品的需求无法直接表现出来。基于这两个原因，政府就必须承担起提供公共 产品的职责，行使财政的资源配置职能。在以生产资料私有制为基础的市场经济国家中，资源配置 情况大致如上。财政的资源配置职能主要是提供公共产品以满足社会需要，至于应该提供多少公共 产品（或者说，政府预算规模应该多大），则通过社会成员的投票行为解决，市场机制承担大部分 资源配置任务。对于大量的私人产品生产，政府不加干预，主要由生产资料所有者根据市场供求情 况决定。在计划经济条件下，对于满足私人需要的资源配置而言，尽管如上分析可以通过市场进行 ，但由于计划经济排斥了市场功能，于是，对资源拥有配置权的主体在进行决策时更多的是按照国 家计划不是按照市场价格信号。再由于国家财政本身就是国家计划的重要制订者之一。所以也可以 认为，财政在这部分资源配置中实际上起着很大的作用。前面说过，不管是私人需要还是社会需要 ，都要符合消费者愿望。从理论上讲，不能肯定市场比计划就一定更加有效，尽管市场可以反映消 费者的愿望，但如果制订的计划也真实地符合消费者偏好，那么计划也同样可以象市场那样有效。 不过从实践来看，做到这一点是十分困难的。第一，难在制订计划所需要的反映消费者愿望的信息 如何形成和得到。第二，难在执行计划会发生偏差。在我国高度集中的经济体制下，除了极少量个 人拥有的资源（如一些个体劳动者和农民的自留地等）不受国家计划调节外，其他的大部分资源配 置均受计划控制。资源存量的调动是这样（如企业的关停并转由国家决定），资源增量的分配也是 这样（如新增投资的数量和方向也由国家决定）。这其中，财政发挥着十分重要的作用。通过上面 分析，我们可以看到两种经济条件下财政的资源配置职能的差异，随着我国社会主义经济体制的确 立，财政在资源配置方面的作用会有什么转变呢？笔者认为，从总体上看会缩小，不会再象过去那 样包揽所有国有企业（乃至一部分集体企业）的资源调配只是在下述方面发挥功能：第一，在国防 、外交、国家行政管理等方面，仍需要国家财政从社会资源中抽出一部分满足其需要，这些都是纯 公共产品，市场机制在这里失灵。第二，文化、教育、卫生等方面具有半公共产品性质，在一定程 度上可以通过市场机制来配置一部分资源满足其需要。但是，为了保证全体人民享受基本的文化生 活和医疗保障，得到基础性教育，国家财政也有必要进行一定的参与。第三，在物质生产领域，国 家财政主要承担一些基础设施建设和关系国计民生的重要项目建设，其原因在于，首先，这些项目 往往是周期长、投资额大、盈利水平相对较低，市场机制不易解决。其次，国家财政通过对重点项 目或行业的投资，可以有利于从宏观角度引导经济发展。二、收入分配职能所谓财政的收入分配职 能，是指通过财政收支过程，在国民收入和社会财富的初次分配基础上，进行再分配，并使之符合 社会认为的公平或合理的标准。这一收入分配职能的内涵，与我国财政界原来提出的财政分配职能 的意义，有着不同的地方。笔者理解，它主要指财政对已经通过初次分配后的生产成果再进行一次 分配，而不包括生产要素的分配。在市场经济条件下，人们的收入状况是通过两个层次形成的。第 一层次是人的天然禀赋和后天继承，人的天然禀赋不同，能够作出的贡献也就不同，从而换取的收 入或财富也就不一样。但是，人占有的财富并不都决定于天然禀赋，比如，人的后天继承也可以使 能力不强的人照样得到财富。而且，已占有的财富作为资本要素参加生产过程还能获得相应报酬。 总之，决定人们收入或财富占有状况的首先是人力要素和资本要素。第二层次是要素在市场中的交 换。市场机制盛行等价交换原则，每一社会成员将其拥有的人力要素和资本要素投入社会生产过程 ，然后根据交换原则换取相应的收入，从而最终形成社会各阶层的收入状况。在以生产资料私有制 为主的情况下，按上述过程形成的社会财富和收入占有状况将呈现严重的不平衡。占人口少数比例 的富有阶层将拥有大部分财富，而大多数人占有的收入只是社会总收入的小部分，其原因在于，人 的天然禀赋无很大的差异，但生产资料私有制使少数人拥有极大部分的资本要素，从而在国民收入 分配中能占有相当大的部分。这种不平衡在一定程度内或许是可以为社会接受的，但差异过度扩大 也会成为引发社会动荡的因素。因此，财政的收入分配职能就是在资源配置过程中，通过收支分配 ，改变社会成员原有的财富占有状况，使之尽可能符合社会公认的公平标准。所以，在当今资本主 义国家，财政的这一职能显得十分重要。尽管公平或合理的评价标准并不具有纯粹的经济学意义， 但财政的这一职能发挥却有利于资本主义经济稳定。在财政实践中，收入分配职能是通过税收─— 转移支付程序完成的，并在收支中强调纵向公平和横向公平，即纵向实行能力原则，横向实行同等 原则。在我国原来的计划经济条件下，人们的收入状况由计划制定的工资政策决定的。在传统的社 会主义定义中，单一的按劳分配形式一直作为经济制度的基本标志之一。从理论上讲，工资级别的 高低，每级工资数额的多少，应该根据劳动者提供劳动的数量和质量制定。但是，在实践中，由于 同时也强调社会公平原则，因此实际制定的工资级别的差距很小，在这种工资政策下人们的收入呈 现一种平均主义状况，每个社会成员拥有的财富比较均衡，不存在贫富悬殊现象。所以，在我国过 去的经济体制下，财政收入分配的功能相对较小，几乎不再对人们既有的财富（或收入）占有情况 进行重新调整。随着社会主义市场经济体制的建立，财政的收入分配职能与过去相比，又会有什么 变化呢？笔者认为，这一职能将得到强化。在社会主义市场经济条件下，收入分配将是以按劳分配为主、其他分配形式共存的多元格局。即使是按劳分配也不是过去的那种平均主义，而是多劳多得，少劳少得。显然，这样社会成员的收入差距将会扩大，随之而来的是与社会公平或合理标准和冲突的问题。笔者认为，市场是根据劳力或资本等要素的贡献来分配的，而市场本身不是完善的，有
More summaries about the 论我国财政职能的转变─—从计划经济与市场经济比较角度进行分析