论财政赤字行为与赤字政策陈彩虹在财政赤字理论中，已有的理论似乎过于重视财政赤字的政策性意 义，对于财政赤字的一般性内容，即赤字本身的规定性，可以说没有过细的分析与研究，或者说是 有所忽略。通常将其作为双重性的经济政策来看待，一方面，将赤字作为财政政策的内容，视其为 扩大政府开支来拉动经济运行的力量，或是将其作为其它经济主体支出活动的补充，弥补社会支付 能力不足来达到推动经济正常运行的目的；另一方面，部分学者又将其作为重要的货币政策看待， 认为政府的财政赤字，不论是采取到中央银行透支方式来弥补，还是发行国库券等方式来弥补，都 会在不同程度上拉出中央银行的基础货币，形成社会生产与流通中的货币扩张量增加，对经济体系 产生重大的货币运动效应。其实，在很多情况下，财政赤字是一种无法进行选择的结果，财政收入 少而支出又大，没有办法不在银行的帐户上透支或是通过另外的方式进行赤字的弥补，这时，不可 选择的赤字就生成了。虽然在财政赤字生成之后，赤字的运行通常会出现一定的对于经济运行的正 的或是负的作用，但很明显，财政机构是由于财政困难而形成赤字的，并不是将其作为政策来进行 操作的。在财政收不抵支的情况下出现的赤字，即使对经济运行有一定的特殊性作用，也只是被动 性的，附带性的。因此，我们有必要对财政的赤字行为与财政的赤字政策作用进行区分。弄清这一 点，具有重大的理论与实践操作意义。从经济政策的意义上看，能够称之为政策的东西应当是制定 和实施政策的主体可以进行主动选择的主张或是措施，它必须具有明确的政策主体的自主性和决策 性。如果一项措施或是办法根本不是某一主体的主动行为所为，而是一种完全性的被迫行为，我们 显然不能将其称之为政策，因为它根本就不是作为政策的措施或办法出台的。从这一点出发对财政 赤字进行分析，我们将看到，财政赤字这一经济事实，具有两种不同的内含，一是作为被迫的经济 活动选择，是国家财政在进行收支中出现的收不低支的格局，完全是财政收支过程中财政主体没有 施加任何特别意图的事情，根本不具有经济政策的意义；二是作为真实的财政政策的选择，是财政 主体根据经济发展的需要，主动地进行支出大于收入的政策安排，从而实现对经济运行进行调控的 一种措施。我们将前者称为一般财政收支过程中的财政赤字，而将后者称为政策性的财政赤字。由 此可见，并不是任何情况下的财政赤字都可以称之为赤字政策。那么，现实的情况又如何呢？我们 知道，在一般的国家财政收支过程中，由于收入不足以满足支出需要，赤字就会出现，因此，一般 地讲，或者说在大多数情况下，国家财政赤字是国家财政机构无法选择的一种经济事实，没有什么 主动性可言。就此而论，国家财政赤字只是一种财政收支过程中的经济现象，并不是政策性的手段 。但是，现实经济生活并不是如此地简单，国家财政的确可以进行收支过程的安排，有意向性地使 支出大于收入，形成人为的赤字状况，这时，国家财政赤字的政策性地位便体现出来。从各国财政 收支的过程来看，大多数财政赤字都是由于客观的财政收支不平衡造成的，不过，在某些情况下， 如第二次世界大战以后，各西方国家为了解决经济危机，极为推崇凯恩斯的财政赤字主张，赤字作 为人们主动性的安排，当然就有其政策的作用了。因此，从实践的角度看，我们既有过收支不平衡 的被动性的赤字格局，不具有政策性的意义，或者说具有被动性的对于经济的影响；同时，也有过 人为地扩大财政支出来调控经济运行的赤字设计，现实的经济运行也展示了赤字的两种完全不同的 性质与规定。显而易见，由上面的分析我们可以得到这样的一个推论，当国家财政的赤字是作为政 策手段出现时，那么，一个肯定的前提是，国家财政的收支按原有的安排，一定是收支平衡的格局 。换言之，当且仅当国家财政收支状况很好时，国家财政才有主动的、政策性的赤字设计，这时的 赤字才是政策行为。理由是非常清楚的，在财政收支过程中，如果正常的财政收支情况下收不抵支 ，财政赤字就依附到收支过程中去了，它显然不是国家财政主动的行为，显然不具有政策的意义； 而如果国家财政正常的支出完全可以由正常的收入给予保证，财政机构就没有必要为财政收支考虑 去人为地增加支出而造就赤字，除非为了整个经济运行的需要，财政增大支出来刺激经济发展而进 行赤字的操作，只是在这样的格局下，财政主体设计并人为地增加支出形成支大于收的局面，才是 真实的赤字政策作用。可见，赤字政策行为与财政主体正常的财政收支活动是没有联系的，它是超 过一般的收支活动后，由财政主体为某种需要“故意”造成的。正是由于赤字作为政策手段与财政 的正常的收支过程没有内在的联系，所以，我们得到的第一个结论是，赤字作为政策手段，是正常 的财政收支情况以外的非常性的财政主体行为。也正因为赤字政策与正常的财政收支过程的分离， 当国家财政赤字作为政策出现时，赤字所形成的支出方向与内容，与国家财政日常需要进行支出的 内容与方向是完全不同的。如美国政府于三十年代初期，面对整个国家经济的“大衰退”，罗斯福 政府采取了所谓的“新政”，政府增加了大量的“公共工程”等支出，这些显然不是正常的财政需 要支出，而是完全独立于政府需要与正常财政需要的政策性的支出，目的在于增加社会需求，刺激 经济，这种财政赤字性支出具有明显的经济政策意图。因此，我们得到的又一个结论是，当国家财 政赤字作为政策手段出现时，它不仅是非常性的财政支出，而且在使用方向上完全与原来的财政支 出方向不同。再深入地看，财政赤字作为政策手段，其量的大小是根据调控经济运行的需要来确定 的，与国家财政的收支过程没有任何特殊性的联系。在正常的财政收入不足以弥补必需的财政支出 时，赤字的量完全为必需的支出所限定，而且，在一定的情况下，赤字还受到财政未来收入量的制 约，它不存在任何财政支出的随意性。赤字政策则是在正常的财政收支情况下的超常的财政支出行 为，为了对经济运行进行调控，财政赤字的量是由政策决策机构自行决定的，具有很大的随意性， 只要能很好地刺激经济运行即可。在一些国家运用财政赤字来刺激经济运行时，其赤字的来源并不 是正常的财政收入，而是通过中央银行发行纸币来实现，赤字过程已经完全脱离了正常的财政收支 活动。当然，由于通货膨胀的威胁，国家财政赤字的量是有一定的限度的，但这种限定已经完全与 国家财政收支过程无关了。因此，作为政策手段，财政赤字的量的决定具有与正常财政收支过程无 关的随意性质。从我国的财政赤字情况看，应当肯定地讲，所有的财政赤字都是被动型的收支过程 中的赤字，而不具有财政政策的意义。解放初期，由于新旧社会制度的变化，国家财政在进行经济 制度的建设中，出现了财政收支不平衡的情况，这种赤字完全是经济运行中出现的收入小于支出的 格局，不论从财政主体的主动性角度，还是从赤字生成的过程看，都不具有主动的政策设计意图。 随后，理论上一再强调收支平衡，略有节余，在相当长的时间里，我国没有出现赤字的情况。“文 革”期间，由于生产下降，经济效益降低，财政出现了赤字，这种赤字更没有什么经济政策的意义 。值得讨论的是经济体制改革后出现的财政赤字情况。相对而言，这时的赤字有一定的复杂性，有 好几年的赤字就是我们在做国家预算时安排好的，虽然它与实际的执行结果还是有些距离，但带有 一定的财政主体主动的特征，似乎有一定的财政政策的意义，这也就是这一时期赤字性质比较复杂 的核心所在。但是，应当着重指出的是，我国的财政赤字主要还是围绕收支过程自身的不平衡而出 现的情况，而且财政赤字也是由于新旧体制转轨过程中，财政收入减少，财政支出不但没有相应地 减少，反而还有所增加所造成的。说得更精确些，经济体制改革以来的财政赤字，是我国的正常财 政收入没有增加，但正常的财政支出增大所形成的。从我国近些年来的财政赤字支出的内容来看， 仍然属于正常的财政收支范围内的事，没有那种超过正常的财政收支需要而人为地增加财政支出情 况。因此，我国的财政赤字与西方国家在对付经济危机时的赤字政策是完全不同的两种赤字，不应 当相提并论，更不应当将其当作具有政策性意义的手段来看待。认识到财政赤字的内在的规定，认 识到不同赤字的不同意义，尤其是区分开赤字行为与赤字政策，对于我们从理论上正确地研究财政 赤字，同时在实践中进行财政经济活动是非常重要的。从理论上看，“赤字有害”或是“赤字无毒 ”应当具体分析这种赤字究竟是怎样形成的，作为正常的财政收支活动中支大于收而出现“赤字” ，是一种完全无意识的被迫性的“赤字”，虽然出于无奈，但不能认为它是有益的，正是因为它的 无意识性和无计划性，它对于经济具有不能预计性的冲击作用；而对于我们从政策角度考虑，在社 会消费需求不足情况下出现的扩大财政支出来拉动经济运行的“赤字政策”，则必定有它积极的意 义所在，因为这是一只“看得见的手”进行的调节。从实践中看，一方面，对于那种没有意图的出 现于财政收支过程中的被迫性的赤字，由于它没有明确的政策意图，对于经济运行是一种盲目性的 冲击力量，因此要给予足够的关注。一是要有事先的预计，二是要有相应的进行赤字弥补和抵消赤 字不良影响的措施，尽量地保证不以中央银行的货币发行来弥补。另一方面，虽然我们还没有过将 赤字作为政策来使用的历史，但这并不意味着我们在必要的时候不可以采取财政赤字的政策，主动 的、超过一般正常的财政支出需要进行财政支出，以调控整个经济运行。（作者单位：中国人民建 设银行汉城代表处）责任编辑：谭安华责任校对：蒋尧明论财政赤字行为与赤字政策@陈彩虹$中 国人民建设银行汉城代表处代初期，面对整个国家经济的“大衰退”，罗斯福政府采取了所谓的“新政”，政府增加了大量的“公共工程”等支出，这些显然不是正常的财政需要支出，而是完全独立于政府需要与正常财政需要的政策性的支出，目的在于增加社会需求，刺激经济，这种财政赤字性支出具有明显的经济政策意图。因此，我们得到的又一个结论是，当国家财政赤字作为政策手段
More summaries about the 论财政赤字行为与赤字政策