1878年美国宪法是世界上第一部成文宪法,影响极为深远,它的基础与核心是联邦制。“美国宪 法的‘革命性’特征就在于它将联邦制和共和制结合了起来,”<1>只要联邦制不变,美国作为 一个统一国家的地位也就不会改变。联邦制最主要特征是双重政府结构,主要内容包括两部分,即 联邦与州的关系和州与州的关系。其中,联邦与州的关系居于主导地位。在法律上,联邦与州是相 互平行的政治实体,它们之间没有隶属关系,但它们有着相同的地域和人口,共同履行着组织和管 理社会公共事务的职责,为了避免可能发生的混乱,在联邦与州之间适当地分配管理职责显然是必 要的。这一问题构成联邦与州关系的主要内容,并成为联邦制的核心问题。本文主要以宪法和联邦 最高法院的判例为基础,从联邦与州分权的视角探讨20世纪美国联邦制的发展。一、20世纪美 国联邦制的发展根据联邦与州的权力分配状况,可将20世纪联邦制的发展分为三个阶段:1.1 9世纪末20世纪初到“新政”之前为第一阶段,联邦权力开始进入原属各州或新兴的领域。(1 )联邦“内政权”的形成。南北战争后美国进入工业革命,工业革命所产生的大变动特别是托拉斯 的兴起对联邦制提出了新的挑战。按照传统,一切经济活动除州际贸易部分外均属各州内政权,但 跨州活动的托拉斯的大量出现使得经济活动的管理出现空白,各州无法分别立法加以管理,在这种 情况下,联邦中央政府从1885年开始扩大自己在经济领域中的管理权,由此逐渐形成联邦内政 权的观念,它是通过扩大解释贸易权和课税权的方式来实现。国会在这方面较早的重要立法是18 87年《州际贸易法》和1890年《谢尔曼反托拉斯法》,但此时最高法院仍信奉“经济放任主义”,拒绝联邦对经济的干预。在从1895年“美国诉奈德公司”(U-nitedStates v.E.G.Knight Co.)案到1897年“州际贸易委员会诉亚拉巴马铁路公司”(Interstate Com-merce Commission v.Alabama Midland Ry.Co.)案等一系列案件中,最高法院严格解释“贸易”的含义,严格限制州际贸易委员会的 职权,使之成了“一个仅提供新闻资料的机构”<2>369,也使《反托拉斯法》成了一纸空文 。直到1903年之后最高法院才改变态度,承认形成中的联邦内政权———即将贸易权、征税权 等列举权用于提高公共道德、卫生和福利所带来的权力。在1903年“查米思诉阿莫斯”案{Championv.Ames(Lottery cases)}及1904年“麦卡瑞诉合众国”(McCray v.United States)案中,最高法院认可贸易权和征税权管理内政的作用,国会在此后十年中趁势通过一 系列法案如《食品及药物法》、《肉类检定法》、《童工法》、《白奴交易法》和《哈利逊法》等 等,除个别法案为最高法院否定外,其余均被认为合乎宪法。这些法案一方面使联邦权力填补了两 不管的空白地带进入了原本为州权所独占的领域,在这些领域形成了联邦与州的双重管理体制,联 邦内政权由此迅速形成。联邦内政权的形成是联邦加强对经济和社会管理的关键。(2)所得税的 合法化。税收权是行使其他一切积极权力的基础,联邦权力的扩大要求必要的财政支持。1894 年国会通过《威尔逊戈尔曼法》,但在次年“波洛克诉农民贷款和信托公司”(Pollockv.Farmers’Loanand Trust Co.)案中,原告指控该法中的联邦所得税包括地皮税,而地皮税显系直接税,只能按各州人口比 例征收。法院以五比四的微弱多数勉强判决该法违宪无效。这一判决不仅损害了联邦的财政能力, 而且体现了最高法院对国会重新调整社会财富努力的担忧。该案的判决导致1913年第16条宪 法修正案的产生,该修正案赋予联邦征收所得税的权力。(3)联邦补助的兴起。税收的猛增不仅 大大提高了联邦管理国民经济和社会事务的能力,而且使其掌握了又一间接扩大自身权力的工具———联邦补助。联邦对各州的补助早已有之,但1911年《威克斯法》(《WeeksAct》)是第一个确立现代补助模式———联邦有系统地监督各州使用联邦补助———的法案。1 916年联邦公路法颁布后,联邦补助猛增,开始成为各州重要的收入来源。紧接着,最高法院也对联邦补助表示认可。在1923年的“马萨诸塞诉麦伦”(Massachusettsv.Mellon)案中,虽然法院不予受理原告的起诉,但却在附带意见中认为国会要求马萨诸塞 州按1921年《产科医院法》附加的条件行使其保留权合宪,因为该州是自愿接受赠款及其附加 条件的,从而确认了附加条件补助的合法性<3>114。联邦通过有系统地监督联邦补助的使用 ,干预各州内部事务,被学者称之为“购买服从”。不过,在20、30年代,由于观念上的问题 ,联邦补助颇受非议,故使用有限。联邦在20世纪初获取的两项重要权力———内政权与所得税 权,是联邦全面介入州内事务的开端,标志着旧有的联邦与州的分权格局即将发生变革。2·“新 政”时期,联邦制的变革。1932年一贯主张大规模干预社会经济的罗斯福当选总统,开始推行 新政。在1936年大选中,民主党竞选纲领称水旱、灾害、童工、劳资关系、反垄断等重大事项 绝无法由48个州分别应付,一切超越州界的行动必须由联邦及各州同时推进<2>501。这表 明联邦权力将大大增强,联邦体制将有重大变革的纲领得到举国上下一致赞同,罗斯福以523: 8的绝对优势连任总统。此前,最高法院仍将个人主义与经济放任奉为圭臬,坚持对联邦管理贸易 权作狭义解释,坚持凡利用贸易条款、福利条款及征税权来管理经济、扩大联邦权力的企图都侵犯 各州主权,危害联邦制度的本质,属违宪行为,而在此后,在前所未有的社会压力下,最高法院对新政的态度发生了巨大转变。1937年4月在“全国劳资委员会诉琼斯———洛夫林钢铁公司”(NationalLabor Relations Board v.Jones&Laughlin Steel Corp.)案和“全国劳资委员会诉费拉特曼织布公司”(National Labor RelationsBoard v.Friedman-Harry Marks Clothing Company)案中,最高法院放弃了原有划分直接和间接影响的作法,声称即使对州际贸易仅有 “间接的、遥远广东商学院学报……2006年第1期(总第84期)的”影响,联邦仍可加以管理。1941年在“美国诉达比木材公司”(UnitedStates v.Darby Lumber Com-pany)案中,最高法院又称对州际贸易活动发生实质性影响的州内贸易活动,国会亦可加以管理。1942年“维卡特诉费尔伯恩”(Wickard v.Filburn)案中,最高法院再度扩展贸易权,在某种产品的任何部分都未涉入州际贸易时,仍允许联邦加以管理。1937年5月在“斯图尔特机器公司诉戴维斯”(StewardMachine Company v.Davis)案中,最高法院认为联邦征税权极为广泛,仅受宪法明文规定的限制,而联邦补助 亦非强迫各州,只是为了全国性的目的而执行联邦与各州之间的合作而已。同年在“何弗灵诉戴维斯”(Helveringv.Davis)案中,最高法院断定老年人社会保障税在征税权范围之内,国会可以决定适当的税 种并用于社会公共利益的目标。在这里必须指出的是,联邦权力扩展到州内事务并不意味着原有州 权的丧失,但是,一旦某一领域沦为联邦与州的共管范围,联邦立法就取得了该领域内的优先权, 州的该项权力虽没有完全丧失,但已失去独立自主性而受到联邦的制约,显然这种形式上保留原有 州权实质上扩大联邦权力的作法比强行用联邦权力去取代州权要更为人们容易接受。通过从193 7年~1947年的一系列判例,联邦权力扩大到农业、煤炭业、公用事业、保险业、航运业、制 造业等各项全国性的经济社会事务,这不仅永久性地扩大了联邦权力,而且改变了人民对联邦管理 经济生活的权力观念。新观念———即主要经济活动是全国一致的,无法由各州有效管制,只有联 邦才有力量来确定政策并予以必要的管理———得到广泛承认。3.二战后,联邦体制的变革仍在 继续,联邦补助和联邦优先立法起了关键作用。如上所述,联邦补助成为联邦干预各州事物的工具 始于20世纪初,而其发挥重大作用则是在大萧条之后,大萧条使国会不得不设置大量社会福利方 面的补助项目。二战后联邦补助进入高速增长时期,1955年~1980年期间联邦补助以年均 17.6%的速度增长,其占各州总支出亦从10.2%上升到25.8%。联邦补助一般都附加 条件,而且不少是与补助项目无关的条件,如1939年~1940年国会禁止其收入全部或部分来源于联邦补助的州政府雇员参与党派政治活动。又如1987年的“南达科它州诉道尔”(SouthDakota v.Dole)案允许国会以提供高速公路基金为条件要求州采纳最低饮酒年龄。显然,州对联邦补 助的依赖削弱了州的独立性和自主性。联邦优先权源于宪法中的最高效力条款,目的是要解决联邦 与州并存于某一领域时可能发生的法律冲突。不过,在60年代以前,联邦偏重于借用联邦补助的 方法来对各州施加影响。而在60年代以后,国会使用联邦优先权立法的频度和广度急剧增加,以 此来强制各州执行联邦政策。优先权立法一般分为完全优先权立法和部分优先权立法。前者通常完 全禁止各州行使同一领域的立法权,而由联邦承担全部责任(但当联邦机构依赖州执行法律时,州 有道德义务作出回应);后者通常在某一领域设置联邦最低标准,州立法在符合或高于联邦标准时 仍可优先适用。与此同时,国会也认识到,完全优先立法不让州参与,除了少数例外是不能成功的 ,所以后来它将重心从完全优先权立法转向部分优先权立法<3>80。联邦补助和联邦优先权的大量使用使联邦权力又不断向劳工管理、社会
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