在交通运输能源消耗构成中,道路交通工具所消耗的车用燃油(主要是汽油和柴油)是主体,约占整 个交通运输行业能源消费总量的近70%(按当量计)。据测算,全国汽油消费量的90%以上和 柴油消费量的50%左右被各种道路交通工具所消耗,而且随着机动车数量的快速增长,车用燃油 消费量不断增加。交通运输业虽然不是国民经济各行业中能源消费最多的行业领域,但却成为能源 消费特别是石油消费增长最快的行业领域。鉴于车用燃油消费需求快速增长,以及由于车辆排放所 带来的环境影响日益加剧等问题,有关车辆燃油税改革以逐步取代养路费等交通规费,通过税收杠 杆调节燃油需求,实现交通运输领域节能增效的目的。国外经验证明,通过燃油税等配套财税工具 调节车用燃油需求具有一定的积极效果,但通过比较分析我们也发现,许多发达国家或地区税收体 制与实施环境与我国有明显不同,难以照搬采用。我国海南省自1994年开始在全省范围内率先 实施燃油附加费试点,经过10多年的实践,海南在实施燃油附加费试点中积累了一些经验,也产 生了一些问题,有些问题是由于我国的行业管理和财税管理制度所造成的。一、海南燃油附加费的 实施情况(一)燃油附加费改革的实施情况1、燃油附加费政策的实施海南在1987年至199 3年,全省民用汽车拥有量从2.39万辆增加到6.666万辆,年均增长18.4%;摩托车 拥有量从1.26万辆猛增至9.463万辆,年均增长40%。低水平的公路状况与快速增长的 机动车交通需求产生矛盾,落后的交通基础设施成为制约海南经济发展的“瓶颈”。但是,完成交 通建设目标需要巨大的建设资金,对于财政并不宽裕的海南省是难以承担的,而传统的养路费、公 路运输管理费等交通规费,一方面存在难以体现“用路者付费,多用路者多付费”的原则,另一方 面存在许多车辆以各种方式和理由免交或偷漏养路费,造成许多规费少征、漏征的现象。养路费收 入不足,使已经严重短缺的公路养护和建设资金更趋于雪上加霜,相当比例的公路得不到改扩建和 养护,新建公路资金更是困难。为加强公路养护与建设,改进公路规费的征收与管理,从源头上解 决公路“三乱”问题,保障公路畅通,1993年12月省政府发布了《海南省经济特区机动车辆 燃油附加费征收管理办法》(以下简称《管理办法》),改革交通规费征收方式,规定全省从19 94年1月1日起,率先在全国实施燃油附加费,即把公路养路费、过路费、过桥费(过路费和过 桥费现统称为“通行费”)和公路运输管理费“四费合一”,并将燃油附加费纳入汽油和柴油的零 售价格中,由交通规费征稽部门在燃油零售企业在购买燃油时按60%的费率实行价外计费,统一 收取,而不再直接针对车辆征收上述四种费。燃油附加费政策的实施,相对真实地体现了道路使用 者多使用多支付的原则。2、燃油附加费实施过程中的政策调整在燃油附加费实施过程中,最先遇 到的问题是关于柴油机动车燃油附加费的征收管理问题。在《管理办法》中只确定了对“原来应免 征或减征公路规费的部分车辆(主要是社会公益车辆)实行燃油附加费返还补偿”,而对非车用油 不纳入返还补偿范围。由于柴油是一种广泛使用的动力燃油,在开征燃油附加费之初,全省车辆使 用柴油只占全部柴油消耗量的15%—20%,对柴油也征收燃油附加费并实行严格的统一管理, 造成了工业、船舶、农业、发电等柴油大用户诸多不便。由于非车使用燃油难以甄别,并且涉及面 广,情况复杂,燃油附加费返还补偿的工作量和难度非常大而难以实施,由此增加了非车用油的负 担。为解决非车用柴油和柴油车缴纳燃油附加费的问题,1994年4月,政府又出台了《海南省 经济特区机动车辆燃油附加费征收管理办法的补充规定》(以下简称《补充规定》),规定从19 94年5月1日起对柴油机动车燃油附加费采取按车辆装载质量实行定额征收的办法。1996年 9月省人大常委会颁布了《海南省经济特区机动车辆燃油附加费征收管理条例》(以下简称《管理 条例》),成为正式的地方性法规。自该《管理条例》公布之日起,原来的《管理办法》与《补充 规定》同时废止。2005年10月省政府颁布并实施了《海南省机动车辆燃气附加费征收管理暂 行办法》(以下简称《暂行办法》),规定对机动车辆使用天然气、石油液化气征收燃油附加费以 取代公路养路费、公路运输管理费、过桥费和过路费。《暂行办法》提出“鼓励机动车使用天然气 和液化石油气,对燃气附加费征收实行优惠政策”、“燃气附加费的使用与管理,参照《海南省经 济特区机动车辆燃油附加费征收管理条例》的有关规定执行。”3、燃油/燃气附加费征收标准、 费率及减免情况海南省征收燃油/燃气附加费包括三类:(1)汽油燃油附加费。按照1994年 汽油零售价的60%价外征收燃油附加费,当时汽油售价在2500—2700元/吨之间,为方 便征收同时避免因汽油售价的浮动导致燃油附加费的波动产生的不利影响,征稽机构均按1500 元/吨定额征收,即2500元/吨×60%=1500元/吨,由车辆在加油站购买汽油时支付 ,该征收方式延用至今。自1994年实施燃油附加费以来,虽然汽油价格不断上涨,但由于现行 征收方式仍按1500元/吨定额征收,因此,汽油附加费实际上并不受汽油价格变动的影响,而 只与车辆数量及其燃油消费量相关。海南省90#汽油零售价曾上涨到5500元/吨左右,海南 省的汽油附加费实际只达到在油价基础上加成27%的水平。(2)柴油燃油附加费。柴油车自1 994年5月实行按车载质量实行定额征收方式,征收标准为:客车、货车、特种车、牵引车、农 用车、汽车拖带的挂车按照核定质量每吨每月300元;胶轮拖拉机拖带的挂车、简易机动车按照 核定装载质量每吨每月150元;手扶拖拉机每台每月50元。柴油附加费由车主或车属单位按月 或按与征稽机构签订的统交合同中规定的时间交费。(3)燃气附加费。燃气附加费的费率是参照 不同燃气与汽油的热值当量水平进行测算得出,天然气每立方米附加费0.70元,石油液化气每 升0.56元。燃气附加费采取按照销售数量和征收标准价外计费征收,在车辆加气时先由车辆使 用者支付给燃气零售商,然后由燃气零售商上缴交通规费征稽部门。比较上述三种附加费,汽油附 加费与燃气附加费按照车辆实际燃油/气消费量由使用者支付,体现了“用路者付费,多使用多付 费”的原则,柴油附加费采取按车载质量由车主定额支付,与车辆使用过程中燃油消费量的多少没 有直接关系。燃油附加费减免的情况有两种:军事单位的机动车辆,通过内部加油站供应;外省柴 油机动车进入海南省两个月内的,按征费标准的30%缴纳燃油附加费,两个月以上的,从第三个 月起按照规定的征费标准全额缴纳燃油附加费。《管理条例》同时规定:“对征收的燃油附加费, 应当按照省人民政府确定的比例拨付一部分,用于返还行政和公益事业应当免征或减征的车辆,以 及农、渔生产用汽油和非公路用工业汽油应当免征的费款。返还的具体办法由省人民政府另行制定 。”实际执行中,财政部门仍然按照原《管理办法》中确定的燃油附加费总额的1.7%为比例提 取费款,用于对行政和公益事业应当免征或减征的车辆(如政府用车、救护车、消防车等)进行返 还。而对其他非公路用燃油附加费的返还由于自1996年以来没有制定出具体的办法。4、燃油 附加费的管理、征收规模与使用方向《管理条例》中规定:“燃油附加费及其银行利息和滞纳金, 照‘收支两条线、专款专用’的原则,实行专项集中管理,统一安排使用。”即燃油附加费按照政 府非税收入进行管理,省交通征稽局负责燃油附加费的征收,省财政厅在每月按旬与有关代收银行 核对非税收入,核对无误后将燃油附加费收入,分养路费收入(占60%)和“燃油附加费收入( 40%)两账户,缴入省级金库,形成相应的省级财政基金收入。1993年海南公路养路费、过 路费、过桥费、公路运输管理费合计征收规模为2.35亿元,1994年实施“四费合一”后, 全年征收燃油附加费3.241亿元,比上年增长38%,其中汽油附加费2.01亿元,柴油附 加费1.23亿元;2004年全年征收6.751亿元,其中汽油附加费4.145亿元,柴油 附加费2.606。从1994年至2004年,燃油附加费年均增长7.6%,其中汽油附加费 年均增长7.5%,柴油附加费年均增长7.8%,同期全省民用汽车保有量年均增长了4.7% ,摩托车年均增长了20%。《管理条例》规定燃油附加费的使用范围包括7个方面:公路养护; 依照《海南省经济特区基础设施投资综合补偿条例》的规定,对公路投资者实行投资补偿和回报; 公路建设;交通规费征稽事业;公路运输管理;提留水利基金;返还应减免的公路交通规费等。1 994年开征燃油附加费时,依据上年度四项费用的征收比例,确定了“四费合一”后统征的燃油 附加费中养路费、通行费(过路、过桥费)、运管费分别占燃油附加费的60%、34.7%和5 .3%,至今仍延用上述比例划分燃油附加费使用方向。在占燃油附加费总额60%的养路费支出 中,主要包括公路养护支出、还贷支出、预留各项财政支出等。在其余的40%的燃油附加费支出 中,主要包括交通相关部门的行政事业性支出、还贷及补偿支出、其它专项支出、预留各项财政支 出等。为加强和规范燃油附加费(包括养路费和燃油附加费两个收入账户资金)使用管理,海南省 财政厅、省交通厅于2004年分别制定了《海南省燃油附加费使用管理暂行办法》和《海南省公 路养路费使用管理暂行办法》,这两个办法对养路费和燃油附加费的使用原则、使用范围、支出预 算编制与审批、资金监督管理等作了规定。5、对燃油的控制与管理为保证燃油附加费特别是汽油附加费政策的严格规范实施,《管理条例》制定了严格的法律责任条款,通过以下几个方面对汽油经销环节进行控制管理。(1)实行了汽油经营许可证制度。凡在海南经营燃油业务的企业,必须经省交通规费征稽机构的审批,取得汽油经营许可证后,方可经营汽油业务。(2)实行汽油运输
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