根据省人大常委会今年执法检查计划,常委会于今年10月17日至21日开展了《海南省旅游条例 》(以下简称条例)执法检查活动。这次检查的主要内容有三个方面:一是政府依法实施旅游规划 管理的情况;二是政府依法履行职责,对旅游市场进行监管的情况;三是政府依法规范、整顿旅游 市场,维护旅游消费者合法权益的情况。此前,常委会财经工委在分管副主任的率领下,于8月进 行了条例的执法调研,并于9月分5个小组开展了问卷调查、明察暗访、专项调查等工作。在各市 县检查和省政府有关部门自查的基础上,常委会组成两个检查组,分别由王法仁副主任和陈孙文副 主任带队,对海口、三亚、琼海、万宁等四个城市进行了重点检查。省政府有关部门对检查给予了 配合。检查组分别听取了省旅游局、省交通厅、省工商局、省质量技术监督局、省物价局和四个市 政府贯彻执行条例的汇报,召开了部分旅行社、导游服务公司、旅游车公司、旅游饭店、景区景点 等相关人员和导游、司机参加的座谈会,实地检查了部分旅行社、导游服务公司、旅游车公司、旅 游饭店、景区景点和购物点。现将情况报告如下:一、条例贯彻实施的基本情况条例实施以来,各 级政府采取了一系列措施,做了大量工作,在开发与保护旅游资源,加快旅游市场开放,加强旅游 市场监管,促进旅游产业发展等方面取得一定成效。主要表现在以下几个方面:———旅游产业发 展较快。2004年全省接待国内外过夜游客1402.88万人次,比上年增长13.7%,入 境旅客30.86万人次,增长5.22%,全省旅游总收入111.01亿元,比上年增长18.7%,旅游业增加值48.84亿元,相当于全省GD P的6.1%。目前,全省有各类旅游景区(点)74家,其中5家获国家4A级景区(点)称号; 旅游星级饭店216家,其中五星级饭店10家;旅行社158家,导游员6700多人,旅游汽 车1840多辆,与旅游业直接相关的管理和从业人员超过12万人。———旅游规划编制取得进 展。在世界旅游组织的帮助下,2004年省政府编制完成了《海南省旅游发展总体规划》(以下 简称总规),《海南省旅游发展总体规划纲要》已经省人大常委会审议通过。部分市县正在抓紧编 制市县区域旅游规划,已完成《陵水县旅游发展总体规划》等,三亚、琼海、万宁、昌江等市县的 旅游规划和文昌东郊椰林、定安南丽湖、昌江霸王岭等重点资源的旅游规划正在抓紧编制。——— 旅游市场监管得到加强。自2003年起,暂时停办一般的旅行社,实行旅行社内设部门登记备案制度。今年10月开始实行旅行社行程表的统一规范管理制度,海南人大HU IY IC H U A N ZH EN会议传真统一印制带有水印及编号的一式三联的旅行社行程表,由旅行社领取使用;加强导游人 员管理,已全面完成导游全员免费建档,并实行导游IC卡、导游上岗证、金融卡“三证(卡)合 一”上岗制度。———旅游市场整治取得成效。建立“黄金周”旅游“110”投诉快速处理机制 ,在海口、三亚、琼海、万宁建立“黄金周”旅游“110”投诉快速处理工作站。在每年“春节 ”、“五一”、“十一”黄金周之前开展旅游市场专项整治活动。今年9月7日开始,由卫留成省 长任总指挥,陈成副省长任副总指挥的全省打击旅游市场“四黑”综合整治工作全面开展。截止1 0月28日,共取缔黑社17家,查处黑导74人,黑车56辆,黑店37家,打击“四黑”综合 整治工作取得成效。———旅游诚信建设开始推行。2004年3月,向旅游业印发《海南省旅游 业诚信机制建设工作方案》和《海南省旅游业诚信机制建设暂行办法》,实行网上旅游诚信信息记 录、投诉、举报管理,并在网上通报受查处的违规旅游企业和从业人员。聘请部分省人大代表、省 政协委员和媒体记者共48名作为特邀诚信监督员,建立旅游团队诚信监督员制度。二、存在的主 要问题及原因随着我省旅游业快速发展,旅游市场开放度的不断提高,旅游业深层次予盾不断凸现 。从总体上看,我省旅游市场秩序混乱局面没有得到根本改变,有法不依、执法不严、监管不力的 问题相当突出,已严重地制约我省旅游业的健康发展,影响我省“一省两地”战略的实施和和谐社 会的构建。(一)规划管理不严,酒店接待能力过剩,低俗景点泛滥。海南省旅游发展总体规划至 今还没有颁布实施,全省相关的旅游专业规划和建设性详规滞后,大部分重点旅游区域规划尚未编 制完成,绝大部分市县还没有编制本区域总体规划。由于缺乏规划指导和约束,或者有规划不按规 划执行,一些地方旅游开发缺乏科学统筹,出现布局失衡,乱上项目,浪费资源,低水平重复建设 的现象。低俗景点泛滥。定安居丁“最后的部落”等9个“野人谷”和陵水英州椰田黎苗风情园等 10个黎村苗寨旅游景点绝大部分没有经过规划审批,匆匆上马,投资少,设施简陋;表演节目雷 同,品位低俗,演技拙劣,不仅没有反映黎苗族风情文化,反而有损海南形象。旅游酒店接待能力 严重过剩。全省星级酒店216家,2004年平均开房率54.34%。据有关部门测算,全省 酒店已达到2020年接待能力,三亚市现有酒店157家,另有260多家家庭旅馆,年接待能 力1000万人次,但目前实际接待450万人次,酒店的平均开房率50%。万宁兴隆的酒店平 均开房率仅31%。(二)旅行社承包、挂靠,非法转让经营权。部分旅行社尤其是一些国有旅行 社对外承包、挂靠或者变相承包、挂靠,转让旅游业务经营权。有的旅行社增设门市部、营业部, 这些部门名义上是旅行社的内设部门,实际上是独立的“旅行社”。有的门市部和营业部又用同样 的方式发展承包挂靠,由一“社”变多“社”,从而产生大量的“小旅行社”、“黑社”。检查组 问卷调查显示:98%的导游认为旅行社非法承包挂靠问题严重。(三)旅游企业劳动报酬不规范 ,导游、司机非法经营旅游团队。检查中发现,我省绝大多数导游与旅行社或导游服务公司是挂靠 关系。旅行社和导游服务公司基本上不给聘用的导游发工资和办理社会保险,挂靠在导游服务公司 的导游每年还要向公司交纳管理费。目前,全省有导游6700多人,4000多名导游归导游服 务公司管理,2000多名导游归旅行社管理。按条例规定,旅行社、导游服务公司应当与其聘用 的导游签订劳动合同,发放工资及其他福利,办理社会保险。但我省的旅行社和导游服务公司基本 上没有执行条例规定。旅行社聘用导游服务公司的导游每天仅支付10元的导游服务费用,名义上 是由旅行社支付,但实际上是由导游自己支付。检查组问卷调查显示:87%的导游没有签订劳动 合同,100%的导游没有工资,97.9%的导游没有办理劳动保险(指公司负担部分)。全省 12家旅游车公司基本上没有与旅游车司机签订劳动合同,不给司机发工资、办理社会保险(今年 10月8日起实行旅游车统一调度结算后情况有所改变)。全省1840辆旅游车,产权除极少数国有外,分属1768户私人车主。旅游车公司与旅游车司机(车主)是挂靠关系,车主每月向所挂靠公司交纳管理费。20第10期6海南人大37HA I N A N R E N D A海南人大会议传真H U IYIC H U AN ZH E N旅行社等经营主体没有依法支付导游司机的劳动报酬,致使导游司机由旅游从业人员变成旅游经营 者,他们靠带团收入并直接承担经营风险。按条例要求,导游、司机等旅游从业人员,应当严格按 照旅游合同向游客提供旅游服务,不得向旅游经营者索取或收受回扣。但检查中发现,导游、司机 在带团过程中,几乎都是靠诱导或强拉游客到自费景点、购物点消费,从中索取高额回扣,弥补经 营成本,获取个人收入。(四)低价恶性竞争、“零负团费”现象普遍存在。旅行社接团价格为零 ,称之为“零团费”,有的甚至还向组团社付一定费用购买团队,称之为“负团费”。如海南地接 社按840/人接“海南5天4晚游”的上海旅游团,但每个游客实际成本是1440元(其中机 票1000元,返还上海组团社利润100元,吃住行340元),负团费600元/人(这就是 旅游业内所说的“坑”)。一些旅行社和打着合法招牌的“黑社”在全国各地广设驻外办事处(简 称“外办”)。据检查中了解,我省旅行社“外办”在各省会城市一般有几十家。这些“外办”为 了抢团,竞相压价恶性竞争。往往一个旅行社同时有几个“外办”在同一个地方争抢旅行团。平均 一个外省旅行团有6家海南地接社争抢。一些旅行社尤其是“黑社”还专门聘用“外联人员”在海 口明珠广场、天桥等地方发卡揽客。执法检查暗访组以每人75元的价格就参加了所谓的“豪华3 天两晚游”。零负团费把游客招揽进来后,主要靠导游、司机强行带客到自费景点、购物点、演艺 点、餐饮点消费,收取高额回扣来填补零负团费的“坑”。“坑”填完后,剩下的收入按4:3: 3或5:3:2的比例由司机、导游、旅行社分成。如“坑”填不了,就等于旅游车主亏损导游司 机白干。目前,“零负团费”接团揽客已发展成旅行社主要经营模式,负团费数额越来越大。据省 物价部门反映,有的海南地接社向东北组团社付购团费最高达1300元/人。由于我省旅游酒店 客房过剩和受“零负团费”的挤压,酒店之间也存在严重的低于成本价格倾销竞争的现象,高星级 酒店低星级收费,甚至按一般招待所价格出售,三星级酒店客房仅收50元/天,是全国同类城市 同类酒店价格的10-20%,低价恶性竞争使我省酒店业普遍亏损。(五)虚高标价,高额回扣 问题严重。部分旅游景点、绝大部分演艺点、餐饮点、特种旅游项目虚高定价,给导游、司机、旅 行社高额回扣争夺客源。定安居丁的“最后的部落”门票价格148元,回扣147元,比亚龙湾 、天涯海角等门票价格高出一倍多。“黎村苗寨”50元的门票全部回扣。万宁兴隆七个变性人演 艺点门票价格150元,彼此间进行恶性竞争,回扣从90元发展到160元(即倒贴10元),目的是挤垮对方独霸市场。大东海潜水门票250元全部回扣。一些购物点虚高标价,高出成本成百上千倍。定安县黄竹镇华迪地矿珠
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