1调查区域和调查方法本次调查区域定在山东省。山东省是一个典型的人多地少的省份,既是一个地 处东部沿海发达地区的农业大省,又存在明显的东西部差异。山东农村税费改革试点主要分两步: 2001年,首先在莱州、肥城和聊城三地展开了初步试点;2002年,在全省全面展开。此次 税费改革的内容可概括为“三取消、两调整、一改革”。对税费制度改革推行两年来的情况进行调 查,不论是从经济地理还是从资源状况来看,山东省都具有较好的代表性。本次调查通过派经过专 门培训的大学生直接深入农户访问并填写调查问卷的方式进行。为确保调查资料的全面性和针对性 ,分别针对农民、村干部和乡镇干部设计了不同的调查问卷。问卷发放与回收情况如下:农户问卷 230份,回收224份,有效207份;村干部问卷230份,回收227份,有效225份; 乡镇干部问卷230份,回收226份,有效222份。回收的有效问卷涉及全省17个地市,8 6个县(市、区),192个乡镇,225个行政村,基本涵盖了山东省主要的农业县(市、区) ,能比较客观地反映这两年来山东省实施农村税费制度改革的总体情况。为便于不同地区之间进行 对比,我们按照地理位置划分,选取了该省东部、中部和西部三个地带作为比较对象,其中东部以 青岛、潍坊为代表(涉及15个县、36个镇),中部以淄博、莱芜为代表(涉及8个县、21个 乡镇),西部以菏泽、聊城为代表(涉及15个县、36个乡镇)。2农村税费制度改革实施情况 的调查分析2.1改革后农民负担变化情况调查资料显示,从人均减负额来看,10元以下的农户 占17.9%,10～20元的占15.4%,20～30元的占12.8%,30元以上的占53.9%;从减负比例来看,认为减负比例在10%以下的农户占62ECOLOGICAL ECONOMY25.1%,在10%～20%的占27.2%,在20%～30%的占17.8% ,认为减负比例在30%以上的占29.9%。由此可见,税费改革后农民负担确实减轻了,税费 改革成效非常明显。但从地区分布来看,不同地区农民的减负情况存在一定差异。为便于分析,我 们在对东、中、西部地区农民减负状况进行比较时,分别选取人均减负30元以上和减负比例在3 0%以上这两个对照组作为分析对象。从人均减负额角度来看,东部地区人均减负额在30元以上 的农户所占比例最高(44.4%),中部地区次之(35%),西部地区最低(21.2%); 从减负比例的角度来看,中部地区减负比例超过30%的农户比例最高(50%),东部地区次之 (22.2%),而西部最低(9.1%)。除中部地区减负比例超过30%的比例大于人均减负 额超过30元的比例外,东部地区和西部地区的前一比例均小于后一比例,这在一定程度上说明, 农村税费改革前东部和西部地区人均负担额基数较大,税费改革在中部地区减负效果更为明显。2 .2农民对税费改革政策的了解情况在被调查农民中,对税费改革内容“很了解”的农户占16% ,“了解一些”的占76%,而“一点也不了解”的占8%。从表面看,农民对税费的认知程度似 乎比较高(前两项合计高达92%),但事实并没有我们想象的那样乐观。自认为对税费改革内容 有些了解的人,其了解程度也极为有限,相当一部分农民只是简单地认为实行税费改革就是“费改 税”,而对于改革的具体步骤和措施及相关的文件和会议精神并不清楚。从问卷调查的结果来看, 对农业税计税面积、计税常产、计税价格的确定方法回答“不知道”的农户所占比例分别为46. 1%、55.6%和60.7%。通过对被调查农民的追问,我们发现导致这一现象的原因分别为 :乡村干部宣传力度不够(63.1%);受自身素质限制,搞不清楚(20.2%);了解或不 了解无所谓(15.2%);其他(1.5%)。2.3税费改革后乡镇财政收入情况(1)自筹 资金明显减少。据调查,农村税费改革后,绝大多数乡镇的财政收入构成中,财政自筹收入的比重 大幅下降(见表1)。乡镇财政自筹渠道减少后,原来自筹资金的支出项目改为由预算内资金支付 ,这对于加强乡镇财政资金监督和管理,有效遏制“三乱”具有重要意义。但由此而引起的财政收 入下降问题在短期内难以得到有效解决。许多乡镇工作人员的工资不能及时、足额发放,“吃饭” 财政更加突出。据调查,税费改革后,61%的乡镇存在拖欠工资现象,其中拖欠时间在2个月以 下的占39.1%,3～4个月的占39.1%,5～6个月的占10.5%,6个月以上的占1 1.3%,在多数乡镇干部工资本就不高的情况下,工资拖欠进一步影响了干部工作的积极性。( 2)乡镇财政收入结构单一化。农饮马镇石村镇下庄镇堡集镇关王镇安驾庄镇双台乡石井镇马集乡 大洋乡总平均资料来源:笔者于2005年调查所得。昌邑广饶莒县滨州安丘肥城昌邑费县齐河东 平2080502020302838201031.6100908059601005870 899079.68010303940703032698048表1山东省农村税费改革前后 十个乡镇的财政收入结构变化(单位:%)乡镇高庄镇泉林镇唐村镇银山镇秀惠镇大集乡麒麟镇宁 津镇丰阳镇明水镇县(市、区)预算内资金税费改革后税费改革前预算外资金自筹资金预算内资金 预算外资金自筹资金莱城泗水邹城东平章丘费县巨野宁津平邑章丘90504057753035 4161851404022410114418591020212160541921109 8927068937085100629516203232015029012100410 0095资料来源:2005年笔者调查所得。表2山东省农村税费改革前后十个乡镇农业税占财政收入的比重(单位:%)乡镇(市县、区)税镇费农改业革税前比各重乡税镇费农改业革税后比各重乡各乡税镇费农改业革税前比后重64ECOLOGICAL ECONOMY村税费改革后,绝大多数乡镇财政的收入结构中,农业税和农业特产税所占比重有较 大幅度地上升,强化了财政对农业税收(主要是农业税和农业特产税)的依赖性(如表2所示), 在第二、第三产业发展滞后的经济欠发达地区尤为突出。从对山东省十个乡镇的调查情况来看,税 费改革后,农业税占乡镇财政收入的比重平均为79.6%,比改革前增长48个百分点,部分乡 镇的这一比例超过了80%,个别乡镇甚至高达100%。而农业生产是自然再生产和经济再生产 的统一体,受自然和市场等不确定性因素的影响,特别是遇到洪涝、干旱、虫灾等自然灾害时,因 税收减免等原因,农业税收往往减幅较大,导致乡镇财政收入呈现较强的弹性特征。与税费改革前 相比,乡镇财政收入结构更加脆弱,财政收入不稳定性更为突出,加剧了乡镇财政运行风险。2. 4乡村负债情况据调查,目前乡村负债呈现出两大特点:(1)覆盖面广。在被调查的192个乡 镇和225个行政村中,没有负债的乡镇仅有18个,占样本乡镇总数的8.7%,没有负债的行 政村52个,仅占样本行政村总数的22.9%。(2)负债金额大。在225个被调查行政村中 ,负债金额10万元以上的占45.9%,其中30万元以上占17.6%;在192个被调查乡镇中,负债金额200万元以上的占51.2%,其中1000万元以上的占23.2%。乡村债务已成为困扰乡村两级组织的一大难题。2.5农村中小学 义务教育投入情况在调查中发现,农村税费改革后,62.9%的乡镇反映农村中小学教育支出没 有足够的财政资金作保证。当投入资金不足时,问题的解决依赖于以下渠道:向上级争取教育拨款(44.8%)、政府担保贷款(24.1%)、教育集资(20.3%)、增加学杂费(10.8%)。可见,因农村税费改革而导致 的乡镇财政减收对农村义务教育产生了较大负面影响。2.6其他新现象农村税费改革后,农民负 担转嫁为“土地负担”,从而导致“种地越多,负担越重”的不公平现象。此次调查中,15.1 %的农户感觉到“种地越多,负担越重”。在问及“您认为农村税费改革后负担有没有减轻?”时 ,之所以有15%的农户反映负担加重,主要原因就在于“土地负担”。农村税费改革前,乡统筹 费按照人口或人地各半的方式分摊,而税费改革后,由于取消了乡统筹费,重新调整了农业税计税 依据,农民负担全部转嫁为土地负担,与兼业户和不种地的农户相比,纯农户的负担无疑较重。而 且在现实中,纯农户受技术、资金及农业比较利益低等因素的影响,其收入水平往往较低,农业税 呈现出较强的累退性,抑制了农户生产及农业投资积极性,不利于实现土地规模经营,一些地方甚 至出现了较为严重的土地抛荒现象。应当说,这是新的农村税费制度设计缺陷的必然产物。3结论 与建议本研究通过问卷调查对山东省农村税费改革状况进行了实证分析。作为一次自上而下的强制 性制度变迁,农村税费改革已初步显示出制度绩效,在一定程度上减轻了农民负担,规范了农村税 费制度和税费征管,融洽了党群、干群关系。但税费改革是一项复杂的系统工程,涉及面广,制约 因素多,在实践中依然存在诸多问题。由于政策宣传不够到位,相当一部分农户对农村税费改革的 认识还停留在较为肤浅的层面,对具体操作过程的重要性关注程度不足。税费改革后,一方面,乡 村财力总量有了较大减少,既影响了乡村组织的正常运转,也对部分社会事业尤其是农村义务教育 带来了不利影响,同时还加大了乡村组织偿还债务的难度;另一方面,乡镇财政的收入结构发生了 较大变化,特别是自筹资金的减少使得乡镇财政对农业税的依赖程度提高,加剧了乡镇财政运行风 险。且由于农村税费改革方案设计的先天性不足,实践中出现了新的“税负不公”,影响了农户投 资与农业发展。为此,农村税费改革不能单刀突进,它需要其他相关制度的创新和配套改革。具体 有以下方式:(1)改革现行乡镇财政体制,实现乡镇财权与事权对等。乡镇财政作为一级基层政权,承担了过多不该由其承担或完全承担的事权,如农村义务教育、计划生育、民兵训练等,高端财政在这些领域应
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