随着我国市场化改革的逐步深入和公共财政框架的逐步建立,公共支出的效率倍受关注,而推进政府 采购改革就是提高公共支出效率的重要举措之一。近年来,我国学者采用不同的方法,从不同的视 角对政府采购及其制度进行研究。许多学者采用比较研究方法借鉴其它国家的做法以完善我国政府 采购制度。其中,杨灿明、李景友(2004)介绍了世界各国政府采购制度框架、政府采购的国 际规范、发达国家和发展中国家的采购模式。杨占武(2004)从政府采购的监督、法律支持体 系和采购模式比较各国政府采购制度。财政部国库司政府采购考察团(2004)分别从政府采购 设置、采购范围、管理模式、程序和采购方式、集中采购管理和电子化采购、政府采购支付方式等 角度考察西班牙、俄罗斯政府采购制度。刘尚希、杨铁山(1999)从政府采购目的与原则、采 购模式、机构设置、采购方式、争议与仲裁等方面介绍了国外政府采购制度的基本框架。本文以下 部分拟对政府采购研究的主要视角进行梳理,以期全面了解我国政府采购及其制度研究的全貌。一 、对政府采购及其制度的基本概念的研究(一)政府采购及其制度的概念、特点、渊源及其发展的 研究学术界对政府采购有不同的定义,归纳起来有几种代表性观点:一是把政府采购等同于政府的 购买性支出,认为“政府采购是各级国家机关和实行预算的政党组织、社会团体、事业单位,使用 财政性资金获取货物、工程或服务的行为。”(我们把这种观点简称为“购买支出论”)。二是把 政府采购等同于实施政府采购之后的政府采购,认为“政府采购,也称公共采购,是指各级政府及 其附属机构为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要,在财政监督下,以法定的方式、 方法和程序,对货物、工程或服务的购买。(”我们把这种观点简称为“采购制度论”)。三是《 政府采购法》的定义是,“政府采购,是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金 依法制定的集中采购目录以内或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。(”我们把这种 定义简称为“大宗采购论”)。四是从政府采购与私人采购的本质出发定义政府采购,他们(杨灿 明,李景友,2004)认为,“政府采购是公共部门利用财政性资金取得货物、工程和服务的行 为。(”我们把这种定义简称为“采购本质论”)大多数学者把政府采购制度定义为对政府采购行 为的规范。如:童道友(2002)认为政府采购制度是指政府采购政策、政府采购实体、政府采 购范围、政府采购管理等具体规定的总称。政府采购制度主要适用于对政府购买支出的管理。孟春 (2001)认为,政府采购制度应该包括政府采购主体、政府采购法规、采购程序的规范操作、 政府采购的组织管理、政府采购的监督等几个方面。并且从财政支出范围、采购资金来源范围、采 购单位范围来分析政府采购制度实施范围。刘尚希、杨铁山(1999)认为,政府采购制度是指 政府采购实体、采购范围、采购方式、采购政策及采购管理等一系列规定的总称。杨灿明、李景友 (2004)认为,政府采购制度是为规范政府采购行为而制定的一系列法律、规章和办法的总称 ,其基本要素包括采购主体与客体、采购方式、采购程序、采购原则和采购管理等。国内研究政府 采购的大多数学者认为,政府采购有如下特点:资金来源公共性、采购主体特定性、非盈利性、公 共管理性、公开性、规范性、政策性、广泛性、采购高额性等(丁九如、张学斌,1999)。而 杨灿明、李景友(2004)则认为,政府采购的两个根本特点是采购主体的公共性和采购客体的 公共性。有学者从制度经济学角度研究政府采购的产生及发展。杨灿明、李景友(2004)认为 ,政府采购是随着国家的出现而出现,但政府采购制度的出现则是近代资本主义出现以后才出现的 。他们从制度经济学角度分析政府采购制度的形成机理。从市场发育的角度分析政府采购制度供给 ,从经济人假设出发利用委托代理分析框架分析了对政府采购制度的需求。同时,通过比较现代政 府采购制度的成本与收益来分析政府采购制度的产生。邹进文(2002)则认为,现代政府采购 制度作为古代政府采购制度的变更与替代,是一种典型的诱致性制度变迁。它是由民主政体中政治 家在巩固自身统治的过程中自发倡导、组织和实行的。他从制度选择集合的改变、制度服务的需求 改变、其它制度安排的改变角度来分析现代政府采购制度的产生。也有学者对政府采购的发展阶段 进行了划分。杨灿明、李景友(2004)认为,从18世纪末开始,西方国家开始实行政府采购 制度,逐步制定了相应的法律法规,建立管理组织。20世纪初,政府采购的主体逐步由中央政府 、地方政府向其它公共服务组织扩展,其后逐步演变为政府干预经济的一种手段。至20世纪60 年代,发展中国家大规模兴建基础设施,发展重点产业,国际招标得到广泛应用,政府采购开始走 向国际化,80～90年代各种政府采购的国际规范相继建立起来。孟春(2001)认为,政府 采购制度的形成是国家走向法制管理和市场经济的产物。从自由资本主义时期到20世纪70年代 这一段时期,政府采购仍是封闭的,采购的主要是国内产品,采购制度还未走向国际化。20世纪 80年代以后,政府采购日益国际化。叶青等(2002)认为,简单的政府采购是伴随着财政的 产生而产生,并且他们还把近代规范的政府采购制度分为3个发展阶段。第一阶段是从18世纪末 至二次世界大战前,是政府采购制度的形成时期;第二阶段是从第二次世界大战至20世纪70年 代中后期,是政府采购制度的发展时期;第三阶段是从20世纪70年代中后期开始,其主要特点 是政府采购的国际化。他们得出的基本结论是,政府采购的产生虽然产生于自由市场经济,但最终 是在政府干预的市场经济条件下确立的。童道友(2002)认为,西方国家政府采购制度起源于 自由市场经济时期,但完整意义上的政府采购制度是现代市场经济发展的产物。在自由市场经济阶 段,政府采购市场并不发达也不完善。在现代市场经济阶段,政府采购制度大规模地发展起来。不 仅如此,他还认为,政府采购是市场经济的客观要求。市场经济要求政府转变职能和转变工作方式 。提供公共产品是市场经济条件下政府的重要职能,按市场经济运行方式提供公共产品又是市场经 济的客观要求。由于政府采购能够实现公开、公平和竞争的原则,这都是市场经济的客观要求。因 此,可以说,政府采购是应运市场经济而产生和发展的。(二)对政府采购规模的衡量及其确定的 研究。张得让(2004)运用绝对指标和相对指标衡量政府采购规模。用政府用于购买性支出的 实际数额来作为绝对指标,用政府采购支出占财政支出或GDP的比重来作为相对指标。运用机会 成本确定法和一般均衡确定法来确定政府采购支出的绝对规模,运用收支比率(购买性支出与国内 生产总值之比率)模型和支出比率(购买性支出与财政支出之间的比率)模型来确定政府采购支出 相对规模,运用凯恩斯国民收入决定模型和哈罗德——多马经济模型推导出实现经济合意增长条件 下的最优采购支出规模。而李安泽(2004)则从庇古的边际效用理论、林达尔确定公共支出规 模的方法、财政资度源就配政府置采的内购的外合合理比规例模性进等角行理论探讨,并分析了影 响政府采购规模的因素(经济发展阶段、政府职能大小、一国经济开发程度)。二、对政府采购的 产生、发展与财政改革之间关系的研究(一)政府采购在我国经济中的地位。刘尚希(2001) 分析了政府采购制度在我国经济改革中地位和作用。他认为,政府采购制度降低了政府运行成本, 从政府支出方面的公平竞争创造了条件,丰富了政府的宏观调控手段。(二)政府采购与公共财政 之间的关系。杨灿明、张艺雄(2002)认为,政府采购的过程实际上是公共领域的一种市场运 作。政府采购是对公共支出管理手段的一种改进,从目的上讲,其必然涵盖于公共财政的范畴,也 就是说,公共财政构成政府采购的基础,并决定政府采购的改革方向。童道友(2002)认为, 政府采购制度不仅有利于提高财政资金使用效率,而且会产生公平效应。因此,政府采购是公共财 政的重要内容。陈龙(2004)从政府采购与公共产品供给制度改革之间的关系进行研究。他认 为,政府采购是提供公共产品的重要手段,是降低公共品“成本”,政府采购制度是联络公共产品 市场生产与政府提供的有效渠道。童道友(2002)还认为,政府采购的实施有利于树立政府与 纳税人之间契约关系的观念。实行政府采购制度,使纳税人与政府之间的契约关系更明朗化。(三 )政府采购与部门预算、国库集中支付制度改革之间的关系。童道友(2002)分析了政府采购 与部门预算、国库集中支付制度改革之间的关系得出:部门预算是政府采购的基础,集中支付是政 府采购的保障。政府采购对部门预算、国库集中支付制度的改革与推进积极的作用。政府采购预算 是部门预算的主要内容,政府采购的推进可以为部门预算提供定额的基础数据,有利于细化预算的 编制,政府采购是国库集中支付的主要对象。只有公共财政中的这三大支柱互为条件、相互配套的 制度联合实施,我国的公共框架才能建立起来。三、对政府采购制度功能与经济效应的研究杨灿明 、李景友(2004)从资源配置和财政分配两个角度来分析政府采购对经济的影响。他们认为, 政府采购制度节约财政支出,降低行政成本,调控经济运行,实现政府经济目标,增加行政透明度 ,防止腐败。政府采购的财政效应主要体现在集中性政府采购对财政支出总量和结构的影响。在集 中性政府采购模式下,财政支出增长速度低于物价上涨速度,财政支出规模因规范而相对下降。集 中性政府采购有利于提高转移性支出的比例。在集中性政府采购模式下,在规范的政府采购框架内,受预算的硬约束,财政支出属于公共支出,非生产性支出能得到保障;生产性支出也会因集中性政府采购的规范效应得到内涵的扩大。他们对政府采购的资源配置效应也从数量和结构角度来进行分析。湖北省2003年软科学《政府采购制度及其经济社会功能研究》课题认为,政府采购的经
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