对人大代表的研究,长期以来都是理论界和实务界关注的重点。无论是人民代表大会组织的完善,还 是人大代表素质的提高,都涉及到一个重要的理论问题,即人大代表的角色身份定位。本文试从代 表行使权力的身份取向过程中面临的困境及原因、两种代表制的比较等几个方面进行阐述。一、代 表行使权力的身份取向过程中面临的困境及原因在人大代表工作的理论与实践中,代表行使权力的 身份取向是一个非常复杂和困难的实际问题。来自不同选区、不同单位的人大代表,在行使其职权 时面临着一个困境,那就是:到底应该代表原选区、原单位的选民的利益,还是代表全体人民的利 益?不解决这个问题,就会影响代表职责的履行,降低代表的使命感和责任感。笔者认为两难选择 的原因主要有以下几点:1.人民内部利益多元化的客观存在,为人大代表角色归属的多重性带来 了可能。我国已经消灭了剥削阶级,广大人民群众的根本利益是一致的,但由于民族、地域、社会 分工、社会发展水平以及历史条件等诸方面的原因,人民内部存在着利益的多样性、差别性。虽然 这种差别不是对抗或对立的,却难免有冲突和矛盾的时候。尤其在整体利益与局部利益发生冲突时 ,作为一个人大代表,他的发言和表决应选择哪个方面呢?2.我国现有法律的有关规定不够明确 ,缺乏可操作性。从理论上讲,《代表法》规定:“各级人大代表依法选举产生,受原选区或原选 举单位的监督;在任期内,代表人民的利益和意志,依法参与行使国家权力。”其中,“代表人民 的利益和意志”既可理解为从国家立场、大局出发,按全国人民根本利益和意志的要求,履行代表 职责,也可理解为反映选举代表的原选区和原选举单位的人民的利益与意志,或是代表所在行业、 单位和部门的人民的利益与意志。这一规定上的不明确就为人大代表的角色归属带来了多种选择。 二、两种代表制理论比较研究代表行使权力的身份取向过程中所面临的困境主要是利益冲突的问题 ,要解决代表究竟应当代表哪个主体的利益,首先必须了解当今世界关于代表制度的两种理论。1 .两种代表制度理论(1)(强制)委托说。委托说的基本主张是在代表与选民之间建立严格的“ 私权委托”关系。按照这种主张,代表通过选举获得选民的合法授权与委托,因此必须按照选民的 意见行事,代表是选民派驻代议机关的“大使”。“从代表同选民的关系来说,代表不应是全体人 民代表。……在采取地域选举的情况下,每一个人民代表基本上是本选区或本地域的群众意志和利 益的代表者。在采取职业选举或按阶层选举的情况下,则每一代表仍是本行业或者本阶层的群众意 志和利益的代表者……”(2)独立代表说。独立说基于社会分工原则,主张在代表与选民之间建 立“信任关系”,代表在政治原则上忠实于选民,在具体政治事务方面则有权自由决断。按照此说 ,由于不具备实行直接民主制的条件,“人民必须通过他们的代表来做一切他们自己所不能做的事 情”。所以代表与选民的信任关系应当“是对一种事物,对一个人的原则,或一般地对他的行谊、 具体智能的信任,基于这种原则上的信任,人民应推选能比选举者更好的理解普遍事务的个人”, 使人民的普遍利益得以实现。2.两种代表制度理论比较(1)委托说。从理论上看,委托说侧重 选民参与程度,体现了较高的民主发展要求。委托说是以直接民主为前提的,尽管代表与选民的关 系问题是间接民主制度下国家权力所有权与行使权分离的产物,但是委托说在提供解决方案时,却 建立在由人民亲自、直接地参与和决定国家事务最理想的直接民主观念的基础之上。委托说来源于 卢梭关于“契约”的论断。卢梭认为“主权在本质上是由公意所构成的,而意志又是绝不可以代表 的……因此人民的议员就不是、也不可能是人民的代表,他们只不过是人民的办事员罢了;他们并 不能作出任何肯定的决定。”根据卢梭的观点,代表只能作为“传声筒”传达人民的意志;另一方 面,由于不信任间接民主制,从而产生出对代表僭越人民委托的权利的担忧。卢梭认为“不管怎样 ,只要一个民族举出了自己的代表,他们就不再是自由的了;他们就不复存在了”,因而强调通过 直接罢免制度保证代表忠实于选民。列宁也强调“任何由选举产生的机关或代表会议,只有承认和 实行由选举人对代表的罢免权,才能被认为是真正民主的和确实代表人民意志的机关。”由此可见 ,委托说实际上是直接民主观念在代表制理论方面的反映。因此委托说有利于实现选民对代表的约 束和控制,在一定程度上有效地防范了代表违法行使职权和滥用职权的可能。然而委托说强调代表 行使权力时应服从于他的本源身份,由此否定代表也应反映和代表本级行政区域全体人民乃至全国 人民的意志和利益,这样就使代议机关在利益抉择过程中不得不面对过于分散且难以调和的利益关 系。另外,从实际操作来看,代表事事拘泥于选区的或选举单位民意来行动也有实际困难;再者, 认为代表只是作为选民的“传声筒”,否认了代表根据自己的意志对具体事物的决断,不利于代表 素质的提高。(2)独立说。独立说是基于社会分工原理理解代表制度,将社会分工原则贯彻于对 代表与选民关系的理解。它有利于形成国家权力在社会中的合理配置,将具有较高学识、能力和参 政经验的公民选入代议机关;促使代表独立履行职权,保证代议机关正常、有序地进行工作;代表 与选民之间的分工有助于国家权力各部分间的制约与平衡,代议机关的决议既源于选民同时又对选 民有约束力的制衡关系。独立说强调在具体事务的决断上,代表有权依照自己的意志独立行使职权 ,不受选民利益的约束。然而这种不受约束的度如果把握不好会导致代表个人代替一切,而不顾选 民的民意和利益,破坏了民主的本质。三、关于我国人大代表身份角色的定位目前,由于各种原因 ,我国许多人大代表无法正确行使代表权力,其中一个很重要的原因就是:人大代表没能很好地认 清自己的身份角色,我国现有的人大制度在对代表的选举方面也存在着诸多的不合理。因此,对人 大代表身份角色给予合理准确的定位关系到我国人大制度的发展完善。1.我国人大代表身份角色 的现状我国目前人大代表制度实行的是(强制)委托说,人大代表有执行选民委托的义务,选民有 权选任代表,也有权罢免代表。我国宪法第77条规定:"全国人民代表大会代表受原选举单位的 监督。原选举单位有权依照法律规定的程序罢免本单位选出的代表。"宪法第102条对监督和罢 免地方人大代表也作了规定。选举法第43、44、45、47条,代表法第5条,全国人大组织 法第45条以及地方组织法第38条均有这方面的详细规定。虽然我国宪法及代表法等有关法律对 人大代表究竟代表选区选民的利益还是全体选民的利益的规定并不明确,但在实际生活中,由于原 选民有对代表的罢免权,因而代表们所反映的意志和利益在很大程度上代表的是选民。由于我国人 大代表实行的是兼职代表制,代表的选定不是从代表本身的角色身份出发,而是根据其工作成绩和 表现来决定,因此我国的人大代表基本上包括两大类:一类是某行独立制理论的逻辑演进和代表制 实践的历史发展表明,独立说和独立代表制更加具有现实合理性,因而代表了间接民主制度下代表 制发展的一般趋势。独立代表制作为实现民主的一种合理手段,理论上也应当成为我国新时期代表 制度建设的发展方向和制度目标。与此相适应,我国人大代表的身份角色也应倾向于独立制理论。 但由于独立制理论也存在着某些缺陷,因此在对我国人大代表的身份角色定位时应当结合委托制和 独立制两种,具体操作建议如下:(1)人大代表既要对其原选区或选举单位人民负责,也要对其 组成的人民代表机关所在区域的人民负责。以全国人大为例,全国人大作为一个整体代表着全国人 民,理应对全国人民负责,其各个组成人员也应该是代表全国人民、对全国人民负责的一分子。然 而从罢免权的规定来看,选出全国人大代表的选举单位所代表的人民意志对全国人大代表具有极大 的制约力,全国人大代表应代表其选举单位人民的利益,他们代表的人民首先是选举单位的人民, 故他们也应对选举单位的人民负责。同样,地方各级人大代表既要对其组成的权力机关所在区域的 人民负责,也要对选举产生他的选区选民或选举单位人民负责。(2)对涉及全体人民利益而又无 损于其原选区和选举单位利益的议题,代表当然应立足全局行使权力。对原选区或选举单位特别关 心且涉及其切身利益而无损于全局利益的议题,代表应对其原选区或原选举单位人民负责,站在原 选区或选举单位民意的立场上行使权力。(3)在整体利益和局部利益发生矛盾的时候,全国人大 代表或地方各级人大代表没有接受某种强制性委托的义务,他们均有两种合法的选择:他们既可站 在选举单位或选区的立场上,维护局部利益,也可不受局部利益的约束,维护国家或区域的整体利 益。这是因为“人大代表”和“人民代表”这两个概念是不同的。人民代表是一个政治概念,凡是 能代表某一方面人民群众的都称之为人民代表,如“工会代表、共青团代表、妇联代表”;人大代 表是一个法律术语,它不仅要求以反映民意为己任,而且要参与国家权力的行使。当然人大代表对 具体事务的进行自主决断时,也不应随心所欲,否则便会使代表的权力过大,完全不受选民意志的 约束。一般来说,对涉及全体人民利益的议题,代表理应立足于全局来行使权力。但在选区选民或 选举单位特别关心且有强烈意见的议案上,或是涉及选区或选举单位的切身利益上,代表应当首先 注重反映选区民意。即使代表对此有不同看法时,他也应该在会议上忠实反映选区群众呼声,使其 他代表能及时了解、熟悉特殊的局部利益,使人大的最终决策建立于民主、科学的基础之上。要发 挥好代表作用,就必须把握好人大代表的角色定位,认清代表职能、提高代表素质。只有这样,才能不断完善我国的人民代表大会制度,使人民的根本利益得以有效实现,真正实现社会主义的民主政治。人大代表制度理论及代表角色身份初探@黄璟$中南财经政法大学!湖北·武汉430060人民大会制度是我国的根本政治制度,人大代表作为我国权力机关的主体,肩负着代表人民行使
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