一、财政科学发展的简要回顾公共财政是在家计财政基础上发展而来的。家计财政是直接为君主个人 服务的君主收支活动。随着市场经济与资本主义生产方式的发展,这种以君主个人的利益为评价标 准的家计财政明显不符合时代发展的要求。因为市场经济要求政府为整个社会提供公共服务,而不 是为君主个人服务,政府财政是政府的财政而不是个人的私人财政。因此,公共财政是伴随着市场 经济与资本主义生产方式的发展而产生的。公共财政的产生与发展历程表明,公共财政历来就是市 场经济下的政府财政。1776年亚当·斯密出版其巨著《国富论》,该书综合了自由主义经济学 说与财政学说,被公认为是古典经济学派的创始人。斯密在书中专辟独立的一篇论述其公共财政思 想,内容包括国家的支出、收入(赋税)与公债。自此,公共财政学科大致沿着两条路径向前发展 。一是在斯密学说的基础上,经过李嘉图、J.S.穆勒、马歇尔和庇古等人的发展,形成居主流 地位的所谓“盎格鲁———撒克逊传统”。该学术体系基于“看不见的手”会自动将私人利益引导 到公共利益的观点,主张“最好的政府是管理最少的政府”,其重要特征就是十分注重对税收的研 究,忽视或很少研究公共支出。另一条路径是属于非主流的所谓“大陆传统”。代表人物主要有德国历史学派的李斯特(F.List)、罗雪尔(W.Roscher)和迪策尔(K.Dietzel),以及19世纪后期的谢夫勒(A.Schaffle)和瓦格纳(A.W agner),还包括瑞典的维克塞尔(K.W icksell)和林达尔(E.Lindahl)等等。他们认为公共部门的决策实际上是一个政 治的和集体选择的过程。因而,该学术体系十分重视公共支出的积极作用,主张将税收与公共支出 结合起来加以研究<1>。当代公共财政学说形成于20世纪50、60年代。随着公共部门重要 性的不断增强,侧重于税收原理研究的传统财政学说已经不足以解释和分析公共部门的活动。在包 括马斯格雷夫(R.Musgrave)、萨缪尔逊(P.Samuelson)、阿罗(K.A rrow)和布坎南(J.Buchanam)等等在内的一大批经济学家的努力下,公共财政学 说无论是在研究的广度上,还是在研究的深度上都得到了极大的拓展,从而形成了与传统公共财政 学说完全不同的学科体系。在公共支出方面,不但继承了“大陆传统”十分重视公共支出分析的传 统,而且发展出了公共支出必要性的基础理论分析、公共部门决策过程及其效率的规范与实证分析 、公共支出具体项目的政策研究等<2>。在收入方面,1970年代开始,以最优税收理论为主 体的税收理论研究也取得长足发展与重大突破。宏观经济学的发展,特别是国际经济学的发展也为 公共财政宏观政策研究注入了强大动力,并取得了丰硕成果。公共财政学说进入了公认的最为繁荣 的时期。虽然公共财政理论在收入与支出的综合方面已经完成,20世纪80年代以来对决策过程 与政治制度的研究上也取得了长足的进步,但仍有许多问题未能解决。正是因为如此,现代公共财 政学仍然是一门富有挑战性和令人兴奋的经济学分支。正是公共财政理论的这一迅速发展,特别是 其良好的发展前景,以至于人们认为公共财政这一名称已经不能准确涵盖这一学科所研究的内容。许多学者因此用公共经济学(PublicSector Econom ics)、政府经济学或公共部门经济学(Econom ics of the Public Sector)等名称来替代公共财政学(Public F inance)。二、当前财政学教学急需解决三大主要问题1、在方法论上,面临着从管理学还是 经济学角度来介绍财政学的困难管理学从经济学中分离出来是20世纪社会科学发展的重要成就之 一。因此,财政问题既可以从管理学角度也可以从经济学角度来分析研究<3>。目前,许多财政 学教科书并没有对此加以严格区分,这实际上是过去经济学与管理学不分传统的延续。这种方法对 于将公共财政的相关知识比较全面地介绍给初学者是有益的,特别是在当前财政管理理论发展还不 够成熟,大都处于实务操作和经验总结阶段的条件下,将作为管理学内容和经济学内容的财政知识 整合在一起,不失为一种务实的选择。但这种不严谨的作法也极易产生三个缺陷:一是不能系统地 、准确地反映作为管理学和经济学的公共财政理论体系;二是管理学与经济学不分可能会误导初学 者,不利于学生严谨思维习惯的养成;三是不符合教材编写应当在方法论上始终保持一致的基本要 求。正是基于这一考虑,以经济学的方法为主线来分析财政问题正逐渐成为财政学教学内容选择的 流行作法。因此,将财政学定位为一门关于公共部门的政治经济学,用经济学分析方法来描述和分 析公共部门的经济活动,而将属于管理学内容的财政问题定位为公共财务管理,用管理学方法来予 以解释。这是财政学教学内容选择中处理好方法论矛盾的比较理想的作法。2、在教学内容的体系 设计上,面临宏观与微观理论的整合困难人们通常将经济学分为微观经济学和宏观经济学两部分, 因而,研究公共财政问题也可以从微观和宏观两个不同的层面展开。用微观经济学分析方法研究公 共财政问题是微观经济理论与公共财政理论得以发展的主要方向,特别是20世纪50年代以来, 一般均衡分析的发展推动了公共财政学说的突飞猛进;另一方面,微观经济学中许多最难的问题, 以及技巧性很强的经验性研究,都出现在这一领域。以至于许多人认为公共财政学是理论和应用微 观经济学中发展得最为迅速的分支之一。凯恩斯《通论》的出版,特别是“二战”以后发生的“凯 恩斯革命”,确立了公共财政理论在宏观经济研究,特别是宏观经济政策研究中的地位,总量分析 、收入分配、财政政策效应与公债理论研究开始成为现代公共财政研究的重点之一。上世纪末,经 济增长理论的新发展很有可能为公共财政理论研究,更具体讲,为丰富宏观财政政策理论研究注入 新的动力。然而,宏观与微观经济学内在的矛盾同样在财政学体系设计中存在。解决这一问题的方 法有三:一是目前最新的财政学教科书编写中的处理方法,即将两者整合在一个体系中;二是按照 经济学的处理方法,将财政问题分为宏观财政与微观财政;最后一种处理方法是只解决微观财政问 题,将宏观财政问题放在宏观经济学中去解决。比较而言,第二种方法显然不切合实际,因为这将 极大地增加教学的内容。第三种方法,一是与财政科学发展的现状不符;二是宏观经济理论已经成 一个十分庞大的体系,不再是当年以财政政策作为主要内容,因而也不可行。因此,在教学内容的 体系设计上,比较恰当的作法是在第一种方法的基础进行完善。即在区分宏观与微观财政问题的基 础上,改变目前将宏观财政问题只是作为整个体系中附加部分的作法,将宏观与微观财政问题在一 开始就包含在一个体系之中,并使两部分内容保持协调。3、在教学过程中,面临教学内容过多与 教学时间有限的矛盾一方面,自1776年起,财政学科已经发展了二百多年,且在“二战”以来 ,其一直是经济学发展过程中最活跃的部分。因此,财政学科的研究文献浩如烟海,财政学科各研 究方向的成果众多。另一方面,财政活动本身又是一项操作性、专业性很强的业务工作。这样,如 何向初学者系统、完整地介绍这一学科本身就是件十分困难的事,加之无论是财政专业,还是非财 政专业,在其人才培养方案中不可能安排很多教学时间。从而使得财政学教学内容与教学时间的矛 盾一直十分尖锐。目前,通常的做法是“重”理论阐述,“轻”业务操作介绍;“重”一般原理讲 解,“轻”国别财政政策与制度,特别是本国财政政策与制度的讨论。很显然,上述解决内容与时 间矛盾的处理方法存在明显的不足。一是从教学目的来看,系统、完整地介绍一个学科,是入门教 学最基本的要求,因而理论与原理的介绍是必不可少的;二是从财政学科的特点来看,无论是理论 、原理,还是业务操作和财政政策与制度,也都是初学者所要了解。由于时间的刚性很强,因而, 处理教学内容与时间矛盾的出路关键还在于教学内容的选择。而教学内容选择的基本标准只能是“ 因才施教”。即根据不同的教学对象、不同的人才培养要求来安排教学内容。对于财政专业的学生 ,应当是以理论与原理的介绍为主;对于非财政专业的学生,应当以业务操作和财政政策与制度介 绍为主。三、财政学科体系设计与内容选择目前,财政学科体系设计的流行分析框架是由市场机制 失灵的分析,揭示政府经济活动的必要性;在比较市场与政府失灵的基础上,界定政府经济活动的 范围与公共经济的职能;进而讨论公共部门收支活动的一般原理和政府间财政关系。按照这一思路 ,财政学教学内容可设计成如下九个知识模块:1、市场与政府的关系公共财政理论是从讨论市场 与政府之间的关系入手的。由于市场与政府在资源配置方面存在失灵,基于增进社会福利的考虑, 市场与政府的活动范围与边界总是在比较各自优势与劣势的基础上做出的一种理性选择。正是因为 如此,现代经济普遍表现为一种混合经济形态。2、公共经济的目标与职能增进社会福利是政府的 基本政策目标,也是公共财政理论的核心内容。然而,在致力增进社会福利的过程中,人们很难想 象政府做出的财政决策不涉及到公平与效率的权衡。因此,公平与效率一直是经济学特别是公共财 政学研究的中心。充分发挥公共财政资源配置、收入分配和经济稳定与发展的功能,既是政府增进 社会福利,也是协调公平与效率之间矛盾的客观要求。3、公共支出理论公共支出是现代公共财政 理论研究的主要内容。提供公共服务是政府的基本职能,公共支出则是政府提供公共服务的货币表 现。基于这一思路,公共支出理论首先讨论公共物品的种类及其供给方式选择,然后讨论公共支出 增长的理论与公共支出政策的选择,最后讨论公共预算决策及其绩效评价。4、中国公共支出与政府预算公共支出的内容及其管理制度设计历来是公共财政学所要讨论的重要组成部分。由于受政治、经济、文化与历史传统等因素的影响,不同国家之间的公共支出与预算制度不同程度地存在差距。教学
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