1循环经济的提出与本文的研究框架循环经济(Circular Economy)一词是对物质闭环流动型(closed-loop materials cycle)经济的简称。20世纪90年代以来,学者和政府们在实施可持续发展战略的旗帜下, 越来越有共识地认识到当代资源环境问题日益严重的根因在于工业化运动以来以高开采、低利用、 高排放(所谓两高一低)为特征的线性经济模式,为此提出人类社会的未来应该建立一种以物质闭 环流动为特征的经济即循环经济,从而实现可持续发展所要求的环境与经济双赢即在资源环境不退 化甚至得到改善的情况下促进经济增长的战略目标。在循环经济的发展过程中,税收政策无疑具有 不可替代的作用。税收制度是否科学、税收政策是否有效、税收政策与其他财政经济政策的配合是 否协调,直接影响和制约着循环经济发展的进程。笔者认为,适合我国循环经济发展的税收政策应 是税收制度体制、税收优惠政策和税收协调机制的三位一体的综合。2我国循环经济及税收政策支 持现状改革开放以来,我国颁布了《节约能源法》、《清洁生产促进法》等法律法规,制定了一系 列促进企业节能、节材、节水和资源综合利用的政策、标准和管理制度。但是我们也应清醒地看到 ,与发达国家相比,我国在发展循环经济方面还存在很大的差距。2000年,冶金、有色、电力 、化工等8个高能耗行业的单位产品能耗比世界先进水平平均高40%以上,单位建筑面积采暖能 耗相当于气候条件相近的发达国家的2~3倍。2002年我国每万元GDP取水量为537立方 米,是世界平均水平的4倍。土地资源利用程度也很低而且浪费严重①。事实表明,大力发展循环 经济,提高资源的利用效率,增强国际竞争力,已经成为我们面临的一项重要而紧迫的任务。19 94年我国税制改革时,循环经济的概念还没有被中国引入。这种时间差使得税收政策本身没有形 成一套促进循环经济发展的内在机制,而且具体税制要素的配置也未能充分考虑循环经济发展战略 的实施问题,因而大大地削弱了税收支持循环经济发展的力度,主要表现在:2·1排污收费政策 存在着问题排污收费是我国现阶段的主要环境经济手段。从1982年开始实施以来,目前我国已 建立一套较完整排污收费体系,2003年收费总额为73·10亿元②。但是目前排污收费体系 也存在许多问题,主要表现在:(1)法律效率差。现行排污收费制度以规章制度作为保障,而不 是以法律为依据,强制性、规范性较差。(2)征收标准偏低。从理论上来说,收费标准应不低于 污染所造成的环境成本,但我国现行过低的征收标准根本起不到约束排污者行为的作用。(3)资 金使用效果不理想。排污费目前尚未纳入国家预算管理,其管理方式不规范,制约力度小,导致资 金使用效果不理想,甚至存在着资金的挤占和挪用等问题。2·2资源税存在着许多不够完善之处 (1)现行资源税征收范围过于狭窄,只限于对矿产品和盐征税,过于狭窄的征税范围容易导致对 非税资源的盲目性和掠夺性开采。(2)计税依据不甚合理。现行资源税收资源产品的销售量或自 用量为计税依据,而对纳税人已开采未销售的部分没有征税。(3)税率偏低,税档之间差距过小 ,难以起到合理开采和保护资源的作用。2·3流转税制对于促进循环经济发展的作用不明显(1 )我国现行的增值税属于生产型的,不允许企业对固定资产所含税金进行抵扣;而环保、资源开发 和高新技术企业由于受生产型增值税的约束,企业缺乏更新和改造资金,从而限制了企业的发展, 也不利于改善环境和提高资源开发利用效率;(2)现行消费税在节约资源和能源,提高其利用效 率方面发挥的作用有待加强。如一次性使用的塑料制品、竹木筷子、白色污染品等有损于环境、过 度消耗资源的消费品还未纳入消费税的征收范围(从2006年起,一次性木筷子等已纳入消费税 征税范围)。2·4企业所得税的税率结构不合理、税前扣除标准低对环保企业的发展、资源开发 利用和企业的技术创新缺乏应有的利益激励制度。2·5税收优惠政策体系不健全,机制不够完善 且政策导向不明确(1)我国现行的税收优惠政策项目多、内容杂,法律层次低,规范性差。虽然 也包含了一些有利于环境保护和资源利用的若干措施,但不系统,不完善。(2)现行税收优惠政 策缺乏对节能技术、环保技术、替代技术的扶持,税收优惠方式单一;侧重于对科研成果的优惠, 缺乏对具体科技开发活动和项目的优惠,带有明显的滞后性,对企业发展先进技术的鼓励作用有限 。①②国家环境保护总局,全国环境统计公报〔R〕·2003·http://www.zhb .gov.cn/eic/649371571659472896/20040602/1050945.shtml马凯,贯彻和落实科学发展观大力推进循环经济发展———在全国循环经济工作会议上的讲话摘要〔J〕,江西能源,2005,(1):2-3·3OECD国家促进循环经济发展的税收政策先进经验多年来,OECD各国一直在努力探讨能广泛应 用、具有一致性的环境经济手段,环境税脱颖而出,成为各国普遍采用的最主要环境经济手段。其 内容主要包括两个方面:一是以保护环境资源为目的的、针对污染和破坏环境以及浪费资源的行为 而征收的专门性税种,它是环境税收的主要内容。如OECD的多数国家针对废水废气和固体废物 的排放征税;二是在其它一般性税种中,为保护环境和资源而采取的各种税收调节措施。如对纳税 人治理污染综合利用资源采取税收优惠措施,以及对破坏环境浪费资源的行为加重税收负担。最新 调查结果显示,OECD成员国与环境有关的税收收入已占总税收的3·8%~11·2%,占GDP的1%~4·5%。表1OECD国家与环境相关的税赋(2002年3月)环境税措施澳洲奥地利比利时加拿大丹麦芬兰法 国德国匈牙利爱尔兰日本荷兰新西兰挪威葡萄牙西班牙瑞典瑞士土耳其英国美国汽车燃料有铅无铅 (差别税)●●●●●●●●●●●●●●●●●●汽油(按质区分)●●柴油(按质区分)●● ●●●碳能源含量●●●●●含硫量●●●消费税(不同于增值税)●●●●●●●●●●●●● ●●●●●●●●其他能源产品消费税●●●●●●●●●●●●●●●●●碳能源含量●●●● ●●●含硫量●●●●●●NO2●●与交通工具相关者销售/货物/牌照税差别税率(车辆)● ●●●●●●●●●●●●●●道路/牌照税差别费率(车辆)●●●●●●●●●●●●●●农 业生产要素肥料●●杀虫剂●●●●其他产品电池●●●●●●塑料袋●●纸带●抛弃型容器●● ●●●●论坛●●●●●含氟利昂产品●●●●环境税措施澳洲奥地利比利时加拿大丹麦芬兰法国 德国匈牙利爱尔兰日本荷兰新西兰挪威葡萄牙西班牙瑞典瑞士土耳其英国美国即拍照相机●润滑油 ●●●油污染●●溶剂●免洗餐具●空中运输噪音●●●●●●●●●●其他赋税或费用●●●● ●●水水的消费●●●●●●●●●●●●●●污水下水道使用费●●●●●●●●●●●●●● ●污水排放费●●●●●●●●肥料●废弃物处理与管理一般废弃物●●●●●●●●●●●●● ●废弃物处理●●●●●●●●●●●●●●●●有害废弃物●●●●●●●●●垃圾掩埋场●● ●●(资料来源:OECD,《环境税与绿色税制改革》【J】,巴黎,2003年,P23)4 我国促进循环经济发展的税收政策借鉴OECD各国给我们的经验和启示,适合我国循环经济发展 的税收政策应是税收制度体制、税收优惠政策和税收协调机制的三位一体的综合。4·1废除排污 收费制度,按照环境保护与经济发展相结合、公平与效率相协调、专款专用的原则建立环境税制。 针对我国的实际情况,可考虑逐步开征以下的环境保护税:(1)大气污染税。以我国境内的企业 、单位和个体经营者的锅炉、工业窑炉及其他各种设备、设施在生产中排放的烟尘和有害气体为课 税对象,按有害物质种类设置若干子目,如二氧化硫税、二氧化碳税、氮氧化合物税等;(2)水 污染税,以我国境内的企业、单位、个体经营者及城镇居民排放的含有污染物质的废水为课税对象 ;(3)垃圾税,以我国境内的企业、单位、个体经营者及城镇居民排放的各种固体废物为课税对 象;(4)噪音税,以我国境内超过国家规定的环境噪音为课税对象,并设立“工业噪音污染”、 “建筑施工噪音污染”、“交通运输噪音污染”和“社会生活噪音污染”等子目。4·2按照体现 国家对资源的所有权,有利于调节资源级差收入水平和符合资源可持续利用的原则来改革资源税。 具体包括:(1)扩大资源税的征税范围。在原有基础上,把土地、水、森林、草场、动植物和渔 业等资源也纳入到资源税的征收范围;(2)按照资源的自然属性、稀缺程度、损害环境成本大小 等因素,实行差别税额。对非再生、非替代性的资源,其单位税额应高于可再生、可替代性的资源 。4·3优化流转税制。具体包括:(1)加快增值税从“生产型”向“消费型”的转变。在环境 保护、资源开发、新材料、新能源和冶金、石化、机械等行业率先实现增值税的转型;对各种环保 产品、节能产品、资源综合利用产品实行低税率;(2)调整消费税的课税范围和合理设计税负水 平,鼓励消费者对清洁能源的使用,约束消费者不健康的消费行为。将有损于环境、过度耗费资源 的消费品和奢侈品纳入消费税的征收范围;对高档消费品和消费行为以及污染环境、破坏资源的消 费品实行高税率。4·4在合并内外两套企业所得税制的基础上,合理调整企业所得税的税率结构 对环保企业、资源综合利用企业、节能型企业和高新技术企业实行低税率;提高税前扣除标准,解 决劳动、资本和技术补偿不足的问题。4·5按照促进环境效益、经济效益和社会效益的有机统一 的思路来建立科学的税收优惠政策(1)在生产环节,税收优惠政策应有利于从源泉上减少废弃物 的产生,提高资源利用效率,降低环境污染。对企业采用降低原材料和能源消耗的新设备以及采用太阳能、热能、风能等清洁能源的热回收装置,允许在增值税前加速折旧和抵扣进项税额;对企业在开发和冶炼过
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