作为联系财政政策和货币金融领域的范畴,公债政策往往被作为政府影响货币供给量、利率,调节社 会总需求,以实施其特定货币政策的重要政策工具。而完整的公债概念不仅包括中央政府债务(国 债)还包括地方政府的债务。因此,“在评估公共部门的宏观经济(政策)工具时,只注意中央政 府的财政金融行为是不够的”。①地方政府过多的借债和支出会削弱中央政府运用财政和货币政策 稳定经济的能力(Prud'homme,1995)。然而到目前为止,我国尚无法律意义上承 认的地方政府债务,②因此,在研究政府债务对货币政策影响时,往往只涉及中央政府债务,即国 债部分。但事实上,各级各地地方政府都不同程度地向国有商业银行、地方银行、政策性银行等金 融部门举债或变相举债。地方政府债务大量存在,债务和货币从经济本质上看是一样的,它们都体 现对稀缺资源和产品的购买力(樊纲、张曙光,1994)。因此,在评估我国货币政策效应时, 不能忽略地方政府债务对货币供给的影响。一、地方政府债务地方政府债务是指各级地方政府部门 及其所有或控制的机构、企业和其他组织,承担的法定或是推定的支付义务。地方政府债务负债中 ,有相当比例是源于银行、信用社和信托机构等金融机构,主要表现形式为:(一)命令或指导地 方金融机构③借款形成的地方政府负债第一,地方经济主管部门提出投资计划,并获得上级或地方 发改委的批准,要求地方银行或国有银行分支机构给予投资信贷时(地方政府直接和或有负债的重 要来源),银行往往予以满足或部分满足。地方政府实际进行的超出其财政支付能力的那部分投资 ,主要是由银行贷款保证(樊纲、张曙光,1994);第二,由地方政府提供担保,通过其所有 或控股的公司进行投资时向银行(包括国家政策性银行、地方银行和国有商业银行的分支机构)举 借的债务,导致地方政府承担的直接或有负债增加;第三,地方金融机构可能在地方政府的政策干 预下,不断为某些地方国有企业提供资金,而不管企业的经营状况,该类负债是形成地方政府间接 或有负债的重要原因。(二)地方金融机构面临支付危机时形成的地方政府借款地方城市商业银行 、城市信用社、农村信用社等地方银行以及由地方政府或国有企事业单位成立的信托投资公司、证 券公司、证券期货公司等非银行类金融机构,一旦出现支付危机,产生的金融负外溢性会危及社会 经济和政治的稳定,政府部门不可能坐视不管。此时,往往由地方政府担保向中央银行再贷款化解 ,形成地方政府的负债。二、地方政府债务影响货币政策分析(一)地方政府与中央政府的货币资 源之争影响货币供给现代货币供给理论的基本模型为:M1=rd+rtt+1π+θ×B=β1 ×B等式中,rd是活期存款准备金比例;rt表示定期存款准备金比例;t指定期存款占活期存 款比重;π是商业银行持有的超额准备金占活期存款的比重;θ则表示流通中现金占活期存款的比 重;β1代表货币乘数;B代表基础货币量。从该模型可以得出影响社会货币总供给量的渠道有两 个:影响货币乘数或基础货币供应量。从原则上,我国地方政府并不拥有货币的发行权利,即使在 中央政府下放了部分投资审批权后,货币的发行权仍然由中央政府掌握。但实际上,随着我国金融 体制改革,以局部地区利益为主要导向的地方政府,在获得立法权、人事权和投资权之后,逐渐也 取得了对地方金融的实质性控制,通过向银行(包括国有银行的分支机构以及隶属于地方政府的地 方银行)借债或变相借债的方式,在一定程度上获取了货币发放或信贷投放的货币手段。其主要表 现为:(1)直接控制或是部分影响着地方金融机构发放贷款的投向;(2)地方银行发放贷款超 出中央银行信贷计划指标时,中央银行不得不事后追加;(3)地方金融机构出现支付危机,中央 银行往往通过再贷款的方式进行救助。这些经验性事实都说明,地方政府实际上影响着整个社会的 货币供给,分享了中央政府的部分货币发行权。1.影响货币乘数。经济转轨时期,地方政府要求 地方金融机构对地方国有企业事业的政策性贷款往往成为呆账或死账,是导致银行系统产生大量不 良资产的主要原因之一。据2001年～2002年中央银行的抽样调查统计,在形成的不良资产 中,由于计划与行政干预而造成的约占30%;政策上要求国有银行支持国有企业而国有企业违约 的约占30%;国家安排的关、停、并、转等结构性调整约占10%;地方干预,包括司法、执法 方面对债权人保护不利导致的不良贷款占全部不良贷款的20%(巴曙松、刘孝红、牛播坤,20 05)。银行不良资产的大量累积,降低了银行自身的流动性,货币乘数减小,直接影响扩张性货 币政策的效果。2.影响基础货币供应量。在政绩考核激励下的地方政府,往往会命令或指导地方 金融机构大量放贷(大部分都形成了地方政府债务),以配合地方政府或地方国有企事业单位各种 项目的“上马”,促使了地方金融信贷资金的膨胀,从而导致超额信贷的出现,直接扩张流通中的 基础货币;而信贷膨胀加剧商业银行资产——负债比例失衡,依靠中央银行再贷款解决地方金融机 构的流动性危机的概率加大。一旦中央银行再贷款予以救助,基础货币再次增加,信贷规模乘数倍 扩张,流通中货币量增加。但货币的这种扩张过程并不在中央银行能够完全控制和预期的范围之内 。总之,地方政府在与中央政府争夺金融资源的过程中,不仅能改变货币乘数的大小,也可调整流 通中的基础货币流通量,而两种力量的合力可能使得流通中货币扩张,也可能会产生相反效果。因 此,地方政府分享了中央政府部分的货币发行权,将会影响中央政府灵活运用货币政策调节宏观经 济的政策效果。(二)地方政府之间的货币资源争夺导致的货币供给扩张拥有投资权的地方政府只 有在获取对货币资源的控制,地方政府的“投资扩张冲动”才能够转化为现实的需求和购买力,增 加本地区收入水平、提高公共服务和产品水平、吸引更多的投资和消费,创造出更多收入,进入“ 政府有效需求增加→本地区收入增加→私人投资和消费增加→本地区收入增加→……”的良性循环 。而整个社会金融资源是有限的,社会经济中,除了有中央政府之外,地方政府还面临着多个相对 独立的拥有平等“间接货币发行权”的其他地方政府。地方政府只有为本地获取的金融资源越多, 得到利益才越多;动手越早,得利才越快(樊纲、张曙光,1994)。因此,除了与中央政府争 夺货币资源外,各个地方政府之间也会展开争夺货币资源的竞争。在这里,笔者使用地方政府货币 竞争的博弈模型,论证地方政府之间货币资源的争夺会进一步加剧货币供给量的增长,削弱我国中 央银行运用货币政策调节经济的能力。从博弈论角度看,我国各个地区间货币竞争的过程构成了一 个博弈,而博弈必然结果是陷入所谓的“囚徒困境”。如图1:图1将地方政府分为两类:地方政 府A和其余的地方政府。对于每一个能够通过举借(形成地方政府直接和或有债务),拥有间接“ 发行货币权利”的地方政府(博弈参与者)而言,必然满足以下效用链:Πσγ>Πγγ>Πσσ >Πγσ最优方案是Πσγ,即只有本地方超额举债,“增发货币”,①而其余地方政府都不“增 发货币”,这样在分配有限的社会资源时更有利于本地区资源分配;次优方案是Πγγ,即所有的 地方政府达成一致都不“增发货币”,这样处于原始的分配状态,货币发行量等于中央银行按照社 会正常的需求预期的信贷规模,整个社会不存在通货膨胀危机;接下来方案是Πσσ,所有政府都 “增发货币”,经济面临通胀压力,中央政府或中央银行介入,通胀成本由所有政府承担;最差的 方案是Πγσ,本地区不“增发货币”,而所有其他政府都增发,这样不仅在社会资源分配中,本 地区处于劣势,并且最终还要承担通货膨胀的成本。地方政府A在考虑其他地方政府行为的基础上 ,做出选择:情况1.假定地方政府A认定其余地方政府会选择不“增发货币”,那么,A会选择 本地区“增发货币”。因为ΠσγfΠγγ,即A在判断其余地方政府不“增发货币”的前提下, 本地区超额举债促使社会资源分配更倾向本地区,其收益将高于不超额举债的收益;情况2.地方 政府A认定其余地方政府选择都“增发货币”,仍会选择本地区“增发货币”。因为ΠσσfΠγ σ,即在A判断其余地方政府都超额举债的情况下,选择“增发货币”,最终均摊通胀成本的收益 将高于不“增发货币”,导致自身不仅在分配中处于不利,最终还要承担其他地方政府增发造成的 通胀成本的收益。因此,地方政府货币竞争的最终结果是所有的地方政府都会理性选择超额负债, “增发货币”,过多的超额货币将会导致整个经济社会的通货膨胀。博弈必然会进入右下方格,陷 入所谓的“囚徒困境”状态,即博弈参与者都从自身利益最大化出发进行的选择,却造成社会福利 偏离帕累托最优状态。由此,我国地方政府以举债或变相举债的方式,间接拥有了“货币发行权” ,并在地方间形成争夺金融资源的竞争态势,将会导致流通中货币供给量成倍增加,使得中央政府 实施货币政策调节经济的效果发生偏差:在中央政府实施扩张型货币政策时,进一步放大货币政策 的扩张力度,加大发生通货膨胀的风险;相反,在中央政府实施紧缩型货币政策时,将阻碍货币政 策收缩力度,使得政策达不到预期效果。三、政策建议1.推进地方政府职能转化。地方政府争夺 (下转第149页)(上接第88页)金融资源的重要原因在于1994年税制改革后,地方政府 财权急剧减少的同时承担的事权增加,以至于地方财政收入无法满足支出的需要。而地方政府支出增加的主要根源统的外部监管体制,有效防范地方政府的行政干预,并促使银行内部自身不断完善内控机制,以有效抵制和减少地方政府行政力量对银行资源的争夺。我国地方政府债务对货币政策的影响@冯静$中国人民大学财政金融学院!北京100872
@彭月兰$山西财经大学财政金融学院!山西太原030006我国目前没有法律意义上承认的地方 政府债务,因此,在研究政府债务对货币政策影响时,只是涉及中央政府债务。但现实中地方政府间接举债、变相举债
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