西方国家基层政府合并的原因扩大地方政府规模,提高服务能力。西方国家基层政府尤其是农村基层 政府,一般都有人口少分布散的特点。比如1972年法国基层政府尚未合并时,全部37673 个市镇中,既有大中城市,也有小乡村,人口超过2万人的只有334个,人口少于1500人的 却有35000多个,其中有24000多个市镇的人口少于500人。随着工业化发展,农村人 口大量外流,农村市镇人口严重不足。这种规模过小,人口基数过小的状况成为了制约基层政府提 高服务能力的一个瓶颈。一方面,人口少,基层政府的税收基数小,财力严重不足,无法正常行使 市镇政府的应有职能,市镇居民本应得到的服务无法保证;另一方面,人口过少,基层政府的服务 也难以形成规模效益,会降低服务效率。因此,合并基层政府就成了增大人口规模、提高政府服务 能力的一种当然选择。提高财政能力,保障地方自治。相对独立的地方财政是地方自治机制运营的 物质基础,同时财政自治又是地方自治的重要内容。挪威政府于1944年成立了一个专门委员会 处理与基层政府机构组织有关的问题,重建地方行政管理机构成为其核心工作。1950年后,它 提交了一份报告阐明了基层政府改革的两项基本原则:一是自治市政府应该在法律规定的范围内享 有自治权;二是自治市政府享有最低限度的经济管理权。该委员会指出:“如果自治市政府缺乏必 要的资源而不能在法律规定的最低限度内履行其职责,则自治市政府的设立是不切实际的。”所有 自治市政府必须拥有最少规模为2500～3000人的居民、商业设施、社区中心和发展全面的 初等教育体系。该委员会认为,地方的经济实力和财政能力是建立自治市的首要条件。但1951 年挪威774个自治市政府中,人口低于2500人自治市政府规模要求的只占51%。解决城市 化与郊区化问题。城市化造成了城市人口大量聚集的问题,郊区化则造成了城市发展中管辖权及人 口的分散问题。这在美国都市发展过程中表现得尤为突出,许多观察家认为,20世纪30年代以 后在美国基层政府中出现的最严峻问题是大城市区的治理问题,而大城市区所面临的主要就是管辖 权的分割问题。据估算,每个大都市区大约由100个以上的基层政府组成,包括很多自治市、学 区、县、乡镇和特别区,大约有1/12的大都市区由250个以上的基层政府组成。管辖权的分 割使得每一辖区内都缺乏充足的资源,遇到问题时整个社区无法采取一致行动,市民们对各种管辖 权感到困惑,不知谁为社区中的问题负有主要责任。与管辖权分割并列的另一问题,是郊区对市中心的财政剥夺问题。大量富裕阶层从喧嚣污浊的市中心搬到静谧清新的郊区居住,成66《中国改革》CHINAREFORM2006年第5期为郊区政府的纳税人,但他们还要到市中心上班,享受市中心的公共 设施,却不用向市中心交税。于是,“统一的社区,统一的政府”就成为了美国基层政府改革的口 号,希望通过市县合并形成跨行政区划的统一政府来协调税收与服务。执行国家职能,实现国家福 利的地方化。西方国家大都有地方自治的历史传统,地方享有较大自主权,中央政府对地方事务几 乎完全采取不干涉政策。但福利国家的到来改变了这一传统,对地方机构提出了更高的要求,也逐 步扩大了其在公共服务和公共产品供给方面的职责,地方政府机构逐步遂成为中央政府实施福利国 家政策的工具。但这需要一个前提,即基层政府必须达到一定的人口规模,于是合并基层政府,扩 大人口基数就会成为一种必然。在德国,基层政府尤其是县和乡镇,除完成地方自治的相关事务外 ,还要执行国家委托给它们的任务和职责。社会政策职能也是德国基层政府传统中的重要部分,属 于其自治事务,因此它被称为“地方福利国家”。1961年的《联邦社会救济法案》更进一步确 认社会救济是地方政府不可推卸的任务。但德国基层政府却因规模太小而无法胜任,合并前乡镇政 府共有2.4万个,平均规模2400人。据专门机构的科学预计,根据当时的经济社会状况,在 北莱茵-威斯特法伦州,未来合理的人口规模为8000人,这样才能设置带有操场和游泳池的小 学校、敬老院和药店等等。英国、瑞典、德国这三个高福利国家也因此兴起了基层政府的合并浪潮 。合并效果与方式虽然这些国家都有基层政府合并的内在要求,也有合并发生,但其效果差别巨大 。瑞典、英国合并减幅最大,分别达87.9%、73.4%,属于合并效果显著的一类;法国、 美国合并减幅最小,分别为3.3%、1.4%,属于合并未达目的的国家;德国、挪威合并减幅 适中,分别为64.9%、39.0%,属于中间类型。瑞、英两国基层政府合并减幅都达到了7 0%以上。从国家结构形式上来说,二者均为单一制国家,中央政府在基层政府改革的过程中,发 挥着决定性的影响。只是英国相对比较特殊,实行具有联邦制色彩的单一制。其主要特点是英格兰 、威尔士、苏格兰、北爱尔兰四个成员在某些方面拥有比联邦制下的邦更大的权力,但中央政府对 地方政府权力的取得与变更拥有决定性的影响。就合并原因而言,二者都要求地方政府执行国家职 能,实现福利国家的地方化。因此,他们在执行合并方案时,对基层政府的合并幅度要求较高,基 层政府合并容易取得整齐划一的效果。瑞、英两国都采用了自上而下依法强制的合并方式。瑞典改 革分为两个阶段,第一阶段强制统一推行合并,自治市镇数目很快就下降了一半,人口上升了一倍 ,并且市镇税基也增加了一倍。第二阶段尝试采取自愿与渐进式合并,结果各种反对意见马上涌现 出来,合并计划受阻。中央只好又以法案的方式要求地方合并,并且确定了截止日期,这样合并计 划才如期得以实现。经过两次合并,自由市镇的数量下降到合并前的11.1%,平均人口上升到 1.63万人,上升了10倍左右。英国也是由中央政府统一负责筹划、实施合并计划的,只因其 特殊国情,才分成英格兰、威尔士两部分分别实施。由于瑞、英合并效果接近,所以被并称为“北 欧模式”。德、挪两国基层政府合并属中间类型,合并幅度不大,都带有一些折衷的特点。德国的 折衷性主要表现为各州合并方式的多样性。德国属于联邦制国家,各州的合并因地制宜,有的州强 制推行,有的州遵循自愿原则。整体而言,德国的合并策略属于介于北欧和南欧的“中间道路”, 既没有北欧那么激进,又比南欧更积极。在德国各州中,北莱茵-威斯特法伦和黑森,乡镇合并比 例非常高,合并后乡镇数量减幅达82.6%和84.3%,乡镇人口达45000和14000 人,与北欧型非常接近;而莱茵兰-普法尔茨和石勒苏益格-荷尔斯泰因州,合并比例非常低,合 并减幅只有20.1%、17.9%,乡镇平均人口也分别只有1700和2400人,与南欧型 更接近。从合并过程上来说,也体现出一定的折衷性,大多数州先采取自愿合并,效果不佳时又有 部分州转而立法强制合并。挪威的折衷性主要体现为合并政策的先后不同。从合并早期政策来看, 他们采取的是中央政府立法强制合并,“只要委员会的决议没有改变,即使地方政府不同意,也要 采取后继措施而不必经过国会讨论。”合并很快就取得了的成效,当后来引发争议、遭到地方抵制 时,合并就停了下来,甚至通过立法反对强制合并。在美国,尽管很多学者鼓动进行基层政府合并 ,但除了学区合并这一例外,合并几乎从来没有发生过,其主要原因是大部分选民在表决中反对这 样的城市改革建议。在美国地方政治传统中,郊区被共和党控制,市中心一般是民主党的势力范围 。双方都担心县市合并后自己在传统领地的影响力会被稀释。相似的,市中心黑人与郊区白人也都 抵制合并。法国基层政府合并失败也归因于合并方式的自愿性,虽然也有中央政府财税优惠,但地 方政府与居民都反对时,合并也不太可能取得巨大成功。基层政府间的合作对合并的替代作用也是合并不成的重要原因。当基层政府通过合作实现了协调、统一政府行动的效果时,基层政府合并就显得不那么重要了。与欧洲不同,美■国际视野InternationalView《中国改革》CHINA REFORM2006年第5期67国基层政府合作主要表现为特别区政府的形式,例如,几个市政 当局可共同建立一个废水处理特别区政府来解决他们所共同面对的污水问题。美国有着数量众多的 特别区政府,1987年时包括学区在内的特别区政府数量占到了全部基层政府的53%。数量如 此众多的特别区政府不但取代了基层政府合并,而且特别区政府还具有自身的巨大优势——疆界的 灵活性,这可以使它们跨越其他政府单位的疆界,从而根据相关资源系统的疆界去进行管理,从而 克服政府单位疆界与所需处理问题疆界的不一致性,实现政府单位疆界与所需处理问题疆界的统一 。虽然以“统一的社区,统一的政府”为特征的基层政府合并也可以解决上述问题,但它更容易造 成对市民偏好的扭曲,带给市民们所需之外的服务会增加市民额外的税负。当欧洲各国基层政府合 并进行得如火如荼时,美国特别区政府却从1932年14572个上升到了1987年2948 7个,增长了一倍还多,成为了基层政府合并浪潮中的一个反例,这足以说明美国人对政府间合作 有更大需求。西方基层政府合并的启示基层政府合并的最终目标应当是提高服务能力。从微观上来 说,各国进行基层政府合并的动机不尽相同,但基层政府合并的共同作用都在于增加基层政府的人 口规模、增强其财力、提高其协调能力。归根结蒂,这些方面都是为了提高基层政府的服务能力。 合并效率高低会受合并方式、国家结构形式、合并目的等诸多因素的影响。虽然西方各国普遍希望 通过基层政府合并来医治基层政府病,但合并效果却迥然不同。这首先取决于合并方式。自上而下 、依法强制的合并效率更高。就国家结构形式而言,单一制的国家结构形式有利于提高合并效率, 联邦制国家合并效率相对较低。从合并原因来看,以“执行国家职能,实现国家福利地方化”作为 合并原因的国家,基层政府合并效率较高,他们更倾向于强制实现基层政府合并,而以保障地方自治为目标的国家往往更尊重地方意愿而轻视纯粹的合并效
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