一、预算外资金的性质、范围和特点 (一)预算外资金的概念 预算外资金是指国家机关、事业单位和社会团 体为履行或代行政府职能,依据国家法律、法规和具 有法律效率的规章而收取、提取和安排使用的未纳 人国家预算管理的各种财政性资金。预算外资金的 性质是属于不纳人国家预算的一种财政性资金。 (二)预算外资金的范围 按1993年以前的口径,预算外资金包括如下四 大类: 1、地方财政部门管理的预算外资金。有各项附 加收人、集中的企业资金、统管的事业收人和其他杂 项收人等。可用于城市维护、农村公益事业、企业挖 潜、革新和改造等支出。 2、行政事业单位管理的预算外资金。这部分资 金的范围较广,主要有工交商事业收人、农林水气象 事业收人、文教科卫事业收人、城市公用事业收人、 社会福利事业收人、工商管理收人和行政机关收入 等。上述收人主要用于相应事业的需要。 3、国有企业及其主管部门集中的各种专项基 金。具体项目有国有企业提留的墓本折旧基金,税 后留利,主管部门集中的各项基金等。其中的主要 构成有两项:更新改造基金和企业利润留成. 4、地方和中央主管部门管理的预算外资金.包 括交通部远洋船队的盈利、以矿养矿收人、以港养港 收人、以电养电的小水电收人、地方小铁路收人、中 央和地方主管部门所属全民所有制,但未列人预算 的企业收人以及名为集体实为全民的企业收人等。 随着预算管理体制改革的深人和完善,1993年 以后对预算外收人的范围进行了调整,将拥有法人 财产权的企业及其主管部门集中的资金不再列作预 算外资金收人.此外,从1996年开始,电力建设基 金、铁路建设基金等主要建设性基金(收费)纳人财 政预算管理。因此,我国目前的预算外资金主要包 括上述前两项。 (三)预算外资金的特点 预算外资金的性质决定了它具有以下三个方面 的特点: l、财政性。预算外资金也是财政性资金,但不 是由中央财政集中分配。支配权和使用权属于各地 方财政和有关行政事业单位,采取收支两条线的财 政专户管理办法。 2、专用性。从预算外资金的历史发展进程看, 设置预算外资金,在多数情况下,是为了保证某些专 项支出。例如:城市留用的预算外资金用于城市维 护,养路费就用于养路等等。 3、分散性。预算外资金是一种非集中性资金, 由多种项目构成,并由各地区、行政事业单位分散掌 握使用,无论从资金来源还是从使用单位与用途来 看,都是有别于预算内资金的一种非集中性资金. 预算外资金上述的三个特点决定了它的运行方 式。正确把握这些特点,有助于对预算外资金的研 究,也是管好预算外资金的必要前提。 二、预算外资金的增长变化特点 按1993年以前口径统计的预算外资金的增长 变化有以下四个特点: (一)预算外资金增长过快 根据统计资料1992年预算外资金高达3855 亿,比1978年增长11倍,相当于预算内收人的 110,7%,名副其实地成为国家的“第二预算”。但到 1993年政府重新界定了预算外资金,根据这一界定 预算外资金中国有企业部分与预算外资金相分离, 到1995年预算外资金占预算收人的比重迅速缩小 到1/3。但变化趋势仍与1993年以前的格局相近。 1995年预算外资金已达3843亿,则相当于当年预 算内收人的61.6%。 (二)预算外资金历年增长速度均超过同年的 GDP和预算内收人的增长速度 根据统计资料1995年预算外资金已达3843 亿,则相当于当年预算内收人的增长速度。这说明 每年新增的国内生产总值的相当一部分,通过预算 外资金留归各地方、企业、主管部门和行政事业单位 支配,造成资金的严重分散。 (三)从预算外资金结构看,一向是企业和主管 部门管理的预算外资金居主导地位 从近几年变化趋势看,行政事业单位管理的部 分增长较快,比重上升,由1979年的15.1纬上升到 1992年的22.9%。企业和主管部门管理的部分的 比重相对稳定,略有下降。地方财政管理部分的绝 54 对数和比重下降为1992年的2.4写。 三、预算外资金的迅速增长和制度外资金的急 剧膨胀所带来的问题 虽然预算外资金的出现、存在和发展有其必须 性,并且从历史的角度看有它的合理性和客观性。 但是由于许多原因预算外资金实际上已经成为一匹 “脱缓野马”。在经济生活中出现的很多问题是与预 算外资金有关。另外,还有一个比预算外资金问题 更大的问题是所谓“制度外资金”。“制度外资金”是 指个别政府或者半官方组织(例如学校、研究机构 等)在没有得到中央或地方财政部门授权的情况下 所征收的收人,即“非规范性收人”。主要包括地方 政府的各种自筹资金,即以各种方式和各种目的集 资、摊派、收费、捐款、借款等收人,既有直接向个人 征集的收人,也有向企业征集的收入。这些资金构 成了行政事业单位的“小金库”。由于预算外资金 和制度外资金的急剧膨胀,削弱政府协调和控制宏 观经济与社会发展的能力,资金分散表现在许多机 构和单位拥有巨大数额的资金,而这些资金不是在 政府部门的计划和管理之内。这些外部资金对政府 预算资金产生了“挤出”效应。这种挤出效应在以下 几个方面影响到政府协调和控制宏观经济与社会发 展的能力。 (一)政府引导消费的能力被减弱 因为,预算外资金的分散管理和追求短期利益, 大部分预算外资金以发展职工资金和津贴等名义最 终成为个人消费基金被转移到消费领域。预算外资 金的使用使社会团体和个人非理性消费扩大。 (二)预算外资金削弱政府协调和控制资本投资 决策的能力 事实上预算外资金已经成为基础设施建设的一 个重要的资金来源,有些预算外资金被投人到具有 短期效益、快捷的工程上,重复建设和盲目建设现象 非常普遍。 (三)预算外资金在政府财政部门体系外运行 对社会经济的发展产生了消极的影响 在过去的几年,预算外资金已经成为政府部门 和事业单位的自主资金。由于预算外资金是在各级 政府财政部门监控的范围之外,许多政府部门和事 业单位隐藏他们预算外资金收人并且以现金或其他 实物形式作为红利和福利大量使用,这种现象非常 普遍。预算外资金经常用于支付名目繁多的豪华晚 宴或是庆功会。因此,预算外资金的使用不仅导致 政府资金效率低,而且引发各种各样的违法违纪行 为,对社会经济秩序造成不良冲击,这又反过来消弱 政府调控宏观经济和社会发展的能力。大量巨额预 算外资金和制度外资金的存在导致不法行为和腐 败。预算外资金成为不法行为和腐败的土壤和温 床。因此,行政事业单位控制的预算外资金和制度 外资金成为拥有者的“小金库”。在某种程度上,资 金的数量多少意味着权利的大小.因此,在扩大收 人、权利和威望等动机的驱使下,每个公共组织都寻 找属于自己地盘的预算外资金。预算外资金所产生 的腐败成为公众不满的重要原因。 四、解决有关预算外资金问题的建议 解决预算外资金问题不是一个独立的环节,应 该从我国经济体制改革的总体出发并兼顾我国经济 发展的现状,最终还是应以法律法规来规范预算外 资金的收支活动。但是,目前加强预算外资金的管 理是解决预算外资金问题的重要手段。 (一)加强预算外资金的管理 多年来,预算外资金理论上解释为“由征收的机 构拥有,并且被相同的机构征收和支出,而且被该机 构管理”,即行政事业单位拥有相对独立的坐收坐支 制度.这种做法被1986年国务院“关于加强预算外 资金管理的通知”所加强,各级政府和财政部门据此 相继实行了“计划管理、财政审批、专户储存、银行监 督”的管理办法。但这种管理办法仍有很多问题,不 能完全适应市场经济发展和政府宏观调控的需要。 因此,于1996年7月国务院颁布“关于加强预算外 资金管理的决定”,这个决定明确表示,预算外资金 由国家拥有,被政府机构使用,并且由财政部门管 理。但是传统的惯性是巨大的,每个政府职能部门 仍然以为预算外资金是他们自己的资金,使用上较 随便.因此,各行政事业单位其他部门在预算外资 金收支活动上应严格监督和检查,尽量把预算外资 金用到事业发展上,严格核算制度,并且注重培养财 会人员的职业道德,使每个财务人员严格遵守财经 纪律,规范自己的职业行为,严格遵守预算外资金的 使用范围,建立预算外资金收支额决算制度。 (二)精简公共部门人员,降低行政事业费用 预算外资金问题的解决应该和我国正在进行的 行政事业单位改革一起考虑,探索。在我国事业单 位大约有2800万个雇员,而政府大约有800万个雇 员。这样,行政事业费占大t的财政收人和预算外 资金。因此,精简公共部门人员降低行政事业费也 是解决预算外资金问题的一个不可忽略的一面。 (三)积极稳妥的推行“费改税” 解决预算外资金问题的关键最终依赖相关法律 法规的制定和实施。目前我国的政府收人既有预算 内收人,又有预算外收人,而预算外收人增长又快于 预算内收人的增长,既有税收,又有收费。而事实上 形成费大于税的格局。此外,还存在“乱收费、乱罚 款、乱摊派”形成的“制度外收人”,由此可见,目前我 国政府的收人机制是不规范的。违背国家预算法制 的原则。所谓“费改税”,就是将可以以税收形式取 得收人的“收费”改为税收。因此,“费改税”是治理 整顿预算外资金,规范政府收费机制的一种有效措 施,也是当前减轻农民负担的可行方法,同时能提高 财政收入占GDP比重的重要途径。 总之,预算外资金问题的解决不是一个简单而 孤立的环节,应该综合全面考虑,并在实践中不断探 索,只有这样才能逐渐解决好预算外资金问题。试论预算外资金问题@乌云$呼伦贝尔学院经贸分院!内蒙古 呼伦贝尔 021008预算外资金;;问题;;加强;;管理随着我国经济体制改革的不断深化,社会财力分配格局和经济活动发生了很大变化,原有的预算外资金管理制度已不能完全适应市
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