重视政府财政职能问题研究是西方财政思想的重要传统,不同时期的经济学家对这个问题进行过不同 的理论探讨,本文重在疏理出西方财政思想中有关政府财政职能观念的历史演变。一、亚当·斯密 的政府财政职能思想亚当·斯密是西方古典经济学家的代表,在人类历史上第一次界定了市场经济 条件下政府财政职能的理论内涵,并重点探讨了政府财政收入问题。亚当·斯密在1776年出版 的《国民财富的性质和原因的研究》中以《论君主或国家的收入》为题专门讨论国家财政职能问题 ,标志着财政学从经济学中分化出来,成为一个独立的研究领域。亚当·斯密从“自由国家”理念 出发提出“廉价政府”构想,认为政府职能范围应当尽量减少,仅仅充当“守夜者”而已。具体而 言,国家主要有三项基本职能:设立公共行政机构,保护社会安全,免受外来敌人侵犯;维持社会 秩序,保护社会成员免受其他社会成员侵犯,实现社会公正;从事某些私人担心亏损而不愿意承担 的公共工程,设立并维护公共设施。亚当·斯密主张限制国家职能,淡化政府经济作用,强调市场 机制的效率优势,认为经济活动主要靠“看不见的手”自动调节。市场经济条件下的政府应遵循确 实、便利、节约三项原则,确定国民纳交赋税额度。赋税一旦确立,不得随意变更,应尽量给予纳 税者最大的便利。亚当·斯密在《国富论》中多次使用“公共”一词,用“Public”来概括 收入、支出、债务等政府行为,强调它们同政府活动直接关联,以示政府财政与企业、家庭或个人 行为直接联系的财务活动的区别。亚当·斯密列出国防费、司法经费、公共机关费用和公共工程费 用等政府费用,特别强调公共工程的经济效益和社会效益,“主要为便利社会商业,促进人民教育 ”①。亚当·斯密还认为政府应平衡财政,采取节约措施争取有所结余,用于弥补发生战争等突发 性事件造成的亏空,避免发行公债。亚当·斯密政府财政职能思想的理论缺陷是较多地研究了税收 问题,而很少涉猎公共支出问题。但这个理论缺陷并不妨碍他的政府财政职能思想所产生的深远影 响,正如萨缪尔森评价的那样,直到20世纪30年代,经济学教科书中关于财政学的论述读起来 仍像是亚当·斯密时代写出的,看不出有明显进步。二、19世纪末至20世纪30年代的西方财 政学家对政府财政职能的探索19世纪末至20世纪初,财政学从经济学母体中正式分离出来,形 成独立的学科体系。这个时期的西方财政学家沿着公共需求分析思路重点研究国家资源的供应和运 用,国家需要以及满足这些需要的手段。这个时期的西方财政学家有两种对立的国家观,即个人主 义国家观和全体主义国家观。个人主义国家观在英国占优势。这种国家观从个人需要理论出发,认 为个人是独立的,有自己的意识和行动,国家不过是这些个人结合而成的组织。国家应该让个人自 由行动,国家能做的仅限于向个人征收必要的税金,办理少量公共事务。国家不应该也不能够通过 财政来干预市场经济。全体主义国家观在德国占优势。这种国家观主张国家应该通过财政来干预市 场经济。国家虽然是由个人组成的,但国家本身是一个有机的整体,国家的意志和行动代表全体个 人。国家能够通过财政干预经济,以此影响每个人的经济意志与活动。个人主义和全体主义国家观 的对立在19世纪后期福利经济学中渐渐消失。巴斯塔布尔认为国家作为社会组织多种形式之一, 反映的是个人的集中性或社会性需要的存在,国家支出主要用于满足这些需要。这就将个人需要、 公共需要、政府财政职能统一起来了。英国经济学家霍布森原来是自由主义经济学者,原本主张国 家不应干预私人经济,转而认为国家财政应以增加社会公共福利为目标,应考虑财政收支对社会公 共福利的影响。福利经济学的观点意味着个人主义同全体主义出现了逐渐融合的趋势。汉特和詹森 强调政府应直接或间接提供公共服务。在汉特看来,“公共财政”主体就是如何履行各种政府职能 ,即如何去取得和运用物资和服务。政府没有超人的力量去履行向社会团体提供物资和服务的职能 ,政府不能创造物资和服务,但必须通过政府自身的或其他机构的活动,或是向社会团体提供现存 资源保障,或是直接生产公共产品。詹森特别强调国家并非是集体性活动的唯一机构,公共财政活 动仅仅是国家活动很小的一部分。庇古论述了政府在收入再分配方面的独立职能。庇古认为,任何 一个社会都存在着某种形式的政府,无论是中央的还是地方的政府当局,都有其职责与责任。政府 责任必然关系到支出和税收。从政府责任出发,庇古提出最优税收制度是超额负担最小或没有负担 的税制。任何引起纳税人行为改变或决策改变的政府税收都会产生超额负担,也必然会给生产者或 消费者带来损失。英国学者巴斯塔布尔出于技术、利益、行动三个重要原则考虑,明确划分出中央 和地方政府不同的财政职能:复杂支出项目应归中央财政,一般性而又需要适时进行监督的支出项 目归地方财政;有关国家范围内的整体利益的支出应划归中央,而与地方利益有直接关系的支出则 应划归地方政府;行动需要一致的项目归中央,需因地制宜安排的支出归地方财政。三、20世纪 30年代至70年代公共经济学在政府财政职能观上的重大突破20世纪30年代,财政学向经济 学回归,出现了“公共经济学”,意大利、美国、英国等国家的经济学家沿着“公共需要”思路对 政府财政职能作了新的探索。但与上个时期相比,这个时期的经济学家们更重视政府的公共政策。 意大利财政学家马尔科将西方财政学基本思路从政府收支逐步转到公共经济上来。穆斯塔雷夫在其 经典著作《公共财政学理论:公共经济研究》中首次引入“公共经济学”概念,要求在财政领域应 用经济学方法。在公共经济学框架内,财政被认为是有关公共部门的经济活动,是财政政策对总体 经济的影响,这是财政观念史的一个巨大变革,也是一个重大的观念突破。财政观念变革的理论基 础是公共需求理论和社会权利国家观。国家财政活动表面上看来主要是满足公共需要,然而,公共 需要作为一种集中的需要,如同个人需要一样,也是个人可以感觉得到的。从这个意义上看,作为 整体的集团需要与个人需要并无差别,因为两者都源于个人需要。基于此,马尔科认为国家活动从 根本上应当和个人需要相一致。导致国家去生产公共产品的动机和需要是由个人或集团的动机和需 要引起的,它们才是国家测度财政利弊的实际依据。这样,公共需要最终被归结到个人需要。在2 0世纪50年代,马歇尔提出社会权利国家观,认为政府经济作用的扩展实际上是公民权利和义务 的扩大,公民权利首先表现为免受国家权力滥用之苦的公民权利,进而发展成为享有选举权利的政 治权利,最终演变成社会权利。社会权利的形成要求国家加强对经济的管制,保护公民在市场力量 自由发挥作用情况下的利益,在克服市场过程的分配不公和提高整个社会福利水平上起到更积极的 作用②。在公共需要理论和社会权利国家观的基础上,财政政策被纳入政府职能范围。英国经济学 家凯恩斯认为财政不仅包括传统的税收、支出、公债、预算,还应包括国家干预经济,尤其是政府 政策对总体经济活动(如失业率、通货膨胀、经济增长等)水平的影响。凯恩斯结合资源配置、收 入分配,经济稳定,把政府财政政策提高到相当高的地位,大大地扩展了西方政府财政职能的研究 范围。约翰逊区分了公共部门和私有部门之别,深化了对政府财政职能的认识。公共部门是指由政 府机构、政府直接拥有的企业、政府参股公司、国家银行所组成的部门。公共部门规模大,能影响 国家整体经济活动。公共部门部分受中央当局指导,公共当局可以确立若干私人部门难以追求的目 的。私人部门必须将其目标建立在获得最大利润的确定程度上,否则它将无法在与其他私人单位的 竞争中生存下来。公共部门靠其独有的“社会便利”而有效运行,公共当局拥有某些私人经济单位 所不具有的行为手段,即公共当局拥有权力去指导或管理其他部门的活动,公共当局的拨款相对于 私人经济单位在很大程度上是免费的。公共当局在理论上完全不受任何预算限制,主要按其意愿通 过简单的印制纸币而供应货币。同时立法者们也能够否定阻止公共当局意愿实现的宪法或法律条文 。凯恩斯在《就业、利息与货币通论》中发现了政府稳定宏观经济、克服市场经济局限性的功能。 但也过分夸大了政府宏观干预的作用,没有看到政府干预的局限,忽视了社会经济关系、社会制度 安排因素的影响。穆斯塔雷夫提出政府三大职能——资源配置职能、收入分配职能和经济稳定职能 。穆斯塔雷夫主要研究政府在取得和运用公共财政过程中对经济的影响以及公共部门经济活动的合 理性与效率性。穆斯塔雷夫侧重从对市场机制进行指导、修正、补充的角度界定公共财政活动的范 围,他认为市场机制在事实上是无法发挥全部经济功能的,它需要政府公共政策的指导、修正和补 充。认识这个事实颇为重要,这意味着公共经济部门的存在“在很大程度上是技术问题,而非意识 形态问题”③。政府指导、修正、补充市场机制方面的活动主要有:为消费者和生产者自由地进入 市场创造条件;在竞争无效场合实施政府调节;为市场活动提供所需要的契约安排和交易的法律保 护;提供某些具有生产特点和消费特色的货物;对市场机制和财产继承权等因素导致的收入与财富 分配进行社会调节;制定和执行为达到充分就业、经济增长等目标所需要的公共政策;为未来消费 提供与私人估价不同的贴现率④。温弗雷在《公共财政学:公共抉择与公共经济》中依据古典自由 放任经济模型,分析了竞争体系下各种市场交换的一般均衡状态、外溢性、公共产品、“囚犯困境 ”等问题,指出政府介入参与资源配置必然会导致公共财政的存在。20世纪30年代至70年代 西方财政学家的公共经济学分析思路为其后的大多数西方财政学者所沿用,成为当代西方财政学研究政府财政职能的典型思路。四、20世纪80年代以来西方财政学中政府财政职能观的新发展20世纪80年代以来,公共经济学打破了原有的学科边界,同政治科学的关系日益密切,政治学成为公共经济学的内在部分,公共经济学越来越成为一门综合性科学。安东尼·B·阿特金森、约瑟
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