近年来,我国社会保障制度的改革取得了较 大的进展,一个符合社会主义市场经济要求的社 会保障制度框架已经基本建立起来。与此相对 应,社会保障基金的筹集方式也发生了变化,由 原来各企业分散提取和管理,转变为目前社会化 的收缴和管理。但是,一方面,现行的缴费方式 在实践中仍存在着诸如覆盖面小、保障项目统筹 层次低、征收力度不够、基金管理制度不健全、 政策不统一等问题,难以保证筹集社会保障收人 的需要。这使得我国社会保障基金的来源缺乏保 障,基金的管理也存在很多困难。另一方面,社 会主义市场经济的发展和企业经营机制的转换、 人口老龄化周期的到来和家庭规模小型化的发展 趋势以及加人WrFO后各项制度与国际接轨等, 这些都要求完善我国的社会保障制度。如何改革 我国社会保障基金的筹集方式,进而完善我国的 社会保障体系,是当前的重要课题。开征社会保 障税是解决社会保障基金的筹集、管理和使用的 可行方式。目前理论界的主要观点也是用社会保 障税代替现行缴费方式,以更具有法律强制力的 税收形式筹集社会保障基金,摆脱当前缴费率偏 低的困境。然而,鉴于我国的特殊国情,能否以 社会保障税作为筹集社保基金的惟一来源是一个 值得研究的问题。本文拟通过对国外一些国家的 社会保障筹资模式的分析,结合我国的国情提出 我国实行社会保障税的一些想法和意见。 一、分析和比较不同国家的社会保障税制度 国际上不同国家对社会保障筹资方式及筹资 收人的称谓没有统一的表述。如美国将社会保障 筹资方式称为工薪税(payroll Tax),在英国成为 国民保险税或国民保险捐(National xnsuranee Contributions),也有叫社会保障捐(Soeial Seeurity Contributions),社会保障付款(Pay Related Soeial Seeurity),特别税(Speeial Assessments)等。 就如同描述的称谓不同一样,社会保障税的设 置方式、社会保障税收人与各国社会福利支出间关 系、社会保障税的构成要素等几个方面各国有所不 同。下面就从这几个方面来进行分析和比较。 1.社会保障税的设置方式比较 现代各国的社会保障税制度是多种多样的, 根据承保对象和承保项目设置的方式不同,大体 上可以将社会保障税分为三类:项目型社会保障 社会保障税的国际比较及对我国实践的借鉴 95 税模式、对象型社会保障税模式及混合型社会保 障税模式(如表1所示)。 表1 类别 典型国家 项目型社 会保障税 模式 以瑞典最为典型。 世界上许多国家如 德国、法国、比利 时、荷兰、奥地利 等都采用这一模式。 对象型社 会保障税 模式 以英国最为典型。 混合型社 会保障税 模式 社会保障税的设里方式比较 特点 按承保项目分项设置社会保障税的模式。 把征税项目分如人养老保险、事故幸存者养老保险、疾病保险、工伤保险、 父母保险、失业保险以及工资税等。 征收与承保项目建立起一一对应的关系,专款专用,返还性非常明显,而且 可以根据不同项目支出数额的变化调整税率。 征收与承保项目明确挂钩,社会保险税的返还性得到充分的体现,体现累 进性。 按承保对象分类设置的社会保障税模式。 对不同的收益对象进行征收,如对一般雇员征收的国民保险税、对全体自营 者(个体工商业者)征收的国民保险税、对自愿投保者征收的,希望取得享 受失业保险金的失业者可以缴纳此税,希望增加保险金权益的雇主、雇员和 自营者也可缴纳、对营业利润达到一定水平以上的自营者征收的国民保险 税等。 针对不同就业人员或非就业人员的特点,采用不同的税率制度,便于执行。 征收与承保项目没有明确挂钩,社会保险税的返还性未能得到充分的体现。 以承保对象和承保项目并存设置的社会保障税模式。 社会保障税不是一个单一税种的结构,而是由一个针对大多数承保对象和覆 盖大部分承保项目的一般社会保障税与其他税种所组成的税收体系。如在美 国由薪工税、铁路员工退职税、联邦失业税和个体业主税组成。 适应性较强,可在适应一般社会保险需要的基础上针对某个或某几个特定行 业实行与行业工作特点相联系的加强式社会保险,还能让特定的承保项目在 保险费收支上自成体系。 管理不够便利,返还性的表现不够具体。此外,这一类型的社会保险税累退 性较强,再分配的效应受到抑制,社会保险税的社会公平功能趋于减弱。 以美国最为典型。 2.社会保障税与社会保障支出的对应关系 比较 按照社会保障税收人与各国社会福利支出间 的对应关系,可将目前世界各国社会保障制度的 筹资方式划分为三种类型:以社会保障税为主的 筹资模式,偏重社会保障税的筹资模式以及偏重 一般税收的筹资模式。 3.社会保障税的构成要素分析 综观世界各国的社会保障税制度,尽管其设 计与实施各有特点,但从构成要素角度出发,存 在着很多相近相似之处,大体上可以归纳为如下 几个方面: (l)社会保障税的纳税人 社会保障税的纳税人一般为雇员和雇主。多 数项目由雇主和雇员双方共同负担,负担的比例 各国不尽相同,大部分国家是按照雇主和雇员双 方各负担一半执行的;而雇主与雇员纳税人的确 定一般以境内就业为准,凡在征税国境内就业的 雇主和雇员必须承担纳税义务,不论其国籍和居 住地何在。本国居民被本国居民雇主雇佣在外国 工作的,有些国家(如美国、巴西)也要求其 缴纳社会保障税。 (2)社会保障税的课税对象 社会保障税的课税对象是雇员的工资、薪金收 入额,有时还包括自营人员的经营纯收益额。①课税 又卖象上主要体现了再收人分配特点和照顾低收人者。 (3)社会保障税的适用税率 世界各国社会保障税的税率形式有所差别, 在社会保障税率的形式上,大多数国家采用比例 税率,少数国家实行单一比例税率,大部分国家 按不同的保险项目设置不同的差别税率。在适用 ①这里的工资和薪金,利又包括雇主支付的现金 通常不计人社会保障税的税基之内。 还包括具有工资性质的实物收人和等价物收人,但丘断以外的股息、利息所得、资本利得等 财经问题研究2005年第6期 总第259期 税率上体现效率和公平。而税率水平主要体现了该 国经济发展水平及社会保障程度(如表2所示)。 表2 社会保障税与社会保障支出的对应关系 类别 特点 典型国家 以社会保障 税为主的筹 资模式 保障基金基本上通过社会保障税筹集。 社会保障税税收结构中所占的比重大。 体现纳税人缴纳的税收与其应得的福利之间的联系,这种联系使福利水平随 着每个纳税人纳税多少而变动。 政府为社会保险筹资与政府其他职能分离开来,加强了对社会保障在财政上 的监督。 缺陷在于工作在未被社会保险所覆盖的行业中的人们不能享受福利。 德国 偏重社会 保障税的
筹资模式 一般按项目分类。 各类项目的资金来源于社会保障税的比重较高。 保证一般的需要,能够多渠道保证保障基金的来源。 在财政困难的情况下,不利于保证保障基金的困难。 世界上大多数国家 采用的都是这种模 式,如俄罗斯、 瑞典。 偏重一般 税收的筹 资模式 社会保障计划对每个公民来说是自动实现的。 政府通过预算拨款为每个公民提供社会保障福利。 缺陷是一般纳税人所缴纳的税收与其所受福利之间没有特别的联系。因而人 们往往希望能够向政府施加压力,通过预算来实现福利的增加,而不是提高 纳税额。 加拿大 二、我国开征社会保障税的必要性 现行筹资方式的上述问题虽然可以通过认真贯 彻执行现有的法律法规、加强基金统筹收费的管理 来解决,但这终究不是治本之策,统筹收费之所以 存在这些问题,根源在于收费不具有法律性、规范 性、强制性的特征。笔者认为,基于当前经济发展 和社会稳定对社会保障事业的要求以及我国在社会 保障基金筹集方面的诸多不足,改善基金的筹集方 式,开征社会保障税具有重要意义。 第一,以征收社会保障税的方式筹集保障基 金,能够强化政府的管理职能,保证基金及时足 额收缴;能够适应社会保障制度的社会化要求和 多种经济成分并存的格局。 第二,能够规范社会保障基金的筹集,增强 透明度,改变政出多门、基金来源渠道混乱以致 在使用上出现挪用、挤占的现象,有利于国家实 行宏观调控,调节、平衡企业之间、个人之间的 负担,稳定经济发展,培养个人保障意识,为完 善社会保障制度创造良好的主观条件。 第三,有利于加强社会保险基金的管理。用 税收形式筹集社会保险基金,可从根本上将收和 支分为两个系统,便于进行收支两条线的预算管 理,增加了专款专用的透明度,既减少了征收漏 洞,又便于加强基金的管理,减少了滥用和挪用 现象,从而保证了社保资金的安全性。 第四,相对于收费方式,社会保障税可以将 若干社会保险项目的费率合并,由国家税务部门 统一征收,所筹经费可在个人社会保险项目之间 调剂使用,这种方法利用了征收个人所得税的程 序,有利于降低征收成本,又可以保证保险基金 的及时入库。 三、结合我国现状,设置符合我国国情的社 会保障税模式 1.我国社会保障税设置方式的特点 由于我国人口众多,城乡差别较大,我国社 会保障税,模式比较适合采用混合型的社会保障 税模式。对于城镇劳动者,根据不同的项目支出 的需要,可按承保项目分项设置社会保障税,分 别确定一定的比率从工资或者薪金中提取,并结 合实际情况,本着循序渐进、逐步发展的原则, 现阶段我国的社会保障税应设置养老、失业、医 疗、工伤保险四个项目,随着经济水平的发展, 可以慢慢增加其他的项目。但对于广大农民,其 占人口比重大,而收入普遍较城镇劳动者偏低, 因此,出于社会保障本身的特点和目的—照顾 和保障低收人者的原则,应当与城镇劳动者的做 法加以区别,不应按期从其日常收人中按比例提 取社会保障税,可将其收人按来源做分类,非农
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