一、投入预算根据预算编制和实施控制的基础不同,政府预算(包括组成政府预算的部门预算)可分为投入预算(input budget)和产出预算(output bueget)。世界各国的预算在传统上都采取投入预算模式,但在过去的15年中,不少发达国 家已从投入预算转向产出预算,预算管理控制模式和预算理念自此也发生了根本性的变化。本文旨 在这场变革中涉及的两种预算模式作些比较分析,在此基础上简要探讨这场革命对我国预算改革的 借鉴意义。(一)投入预算的两个发展阶段顾名思义,投入预算是对预算资源的投入进行预算,对 预算执行过程的监控也着眼于投入方面;预算中安排的投入(资源)取得了什么结果,并不是其需 要特别关注的问题。投入预算的形成和发展经历了两个阶段。早期的投入预算是“总量投入预算, 即在预算中只是给每个支出机构列出一笔资金总额,并不列示这笔资金落实到哪些具体的项目(i tem),比如工资与办公用品。由于既不需要对投入进行分类,也不过问资金的使用取得了什么 结果,总量投入预算是一种最为简单的预算模式,预算过程所需要的和所产生的信息量也是最少的 ,因为它所反映和关注的只是这样一个问题:“××机构(单位)在预算中安排多少钱?”在20 世纪以前,总量投入预算在许多国家得到广泛的采用。它的主要缺陷在于:政府无力对各部门和机 构的支出在行政上进行管理和控制。①此后,许多国家对投入预算模式进行了改进:在预算中不仅列示总的资源投入,也在投入总额下按对象(objectives)或明细项目(line-items)列示出这笔资金的用途,其主要目的是为了加强支出控制。在此预算模式下,财政部的主要作用 是对预算执行过程进行监控。由于各单位预算中列示的各个明细项目互不交叉,如在工资与办公用 品项目上安排的预算资金是分离的,因此,这种类别的投入预算也称为“分项预算”(line-itembudget)。与总量投入预算相比,分项投入预算提供了更多的信息,但分项预算难以适应政府 作用日趋扩大的要求,采用这种预算编制方法无法得知钱花到哪里去,以及钱是否花得有效率,产 生了哪些作用。②(二)投入预算的弱点在投入预算模式下,支出控制者(比如立法机构、政府的 核心部门如财政部)着眼于通过对“预算投入”的控制实现对预算过程的控制,包括控制支出总量 、支出结构和支出机构资源使用方面的具体决策,如每一笔预算资金用来干什么,每个项目上花多 少钱,等等。在投入预算模式下,给每个支出部门、支出单位、支出项目安排多少预算,都是根据 各种各样的标准定额确定的。编制、审查和执行预算,以及对预算进行审计时,也以这些标准是否 得到良好的遵守为基础,因为各类支出标准都是强制性的。投入预算方法的一个主要特征是:对于 支出部门和单位仔细查看其支出(投入)项目的增减,尤其是人员、设备和办公用品方面的情况; 对于预算合理性的判断,侧重于投入(数量)、价格(支出标准)、数量(金额)关系的有效性。 如给某个支出机构安排100万元的人员经费预算是否合理?首先要考虑该机构投入的人力资源( 编制数)是多少,再考虑人员支出(工资)标准是多少,然后两者相乘,如果结果是100万元, 那么可以认为安排100万元的预算是合理的。这样,在预算中作了安排以后,对预算执行的审计 和检查就侧重于投入方面的问题:实际的人员经费比预算中规定的数额是多了还是少了?是否有挪用现象?人员数是否超过编制数?在投入预算模式中,预算是按照一个个互不交叉的项目(items)编列和呈报立法机关审核的,每个列入预算的项目都能得到一笔预算拨款,如工资、利息、办公 用品、水电费和邮资费等等,不一而足。预算中列示的这些项目及其资金,都预先规定了具体的用 途,在预算执行中各个项目之间的资金转移通常受到严格的管制,也就是所谓“打酱油的钱不能用 来买醋”。至于预算执行中花掉的公共资源究竟产生了怎样的结果,并不需要进行度量,预算执行 部门(更一般地讲是公共部门或政府)只需要对投入负责,确保公共资源的取得和使用合规,但并 不需要就公共(财政)资源的使用所产生的结果承担受托责任,因此对预算资源的使用所产生的结 果(产出和成果)并不进行计量和评估,更不把计量和评估的结果同各支出部门与机构预算(资源)申请联系起来。因此,投入预算模式强调的是合规性(compliance)而不是公共资源使用所产生的结果(results),强调的是服从而不是实现 效率和有效性所需要的管理自主性,虽然“政府花费纳税人的钱究竟给纳税人带来了什么?”是一 般公众、纳税人最关注的问题。在公共预算(或财政)管理文献中,投入预算有时也称为分项预算(line-itembudget),预算中每个项目彼此不交叉:各个项目都安排一笔预算,一般情况下不允许资源流 动。许多国家的预算中详细地编列了许多具体的支出项目,这使得投入预算成为一个十分复杂和难 于管理的系统,决策者和管理者都不得不花大量的时间、精力和资源去应付琐碎而大量的投入控制 问题:谁花的钱?钱花在什么地方?取得和使用这些钱是否符合有关法律、法规的规定?至于是否 有必要花这些钱,所花的这些钱是否产生了有意义的结果,纳税人或一般公众从这些开支中得到了 什么(产出),实现了什么样的成果,这些成果是否有效地促进了政府在预算中所阐明的政策目标 (有效性),某个机构或项目“凭什么”获得(那么多)预算资源,并不是投入预算所关注的问题 。投入预算方法不仅未能说明支出原因和正当性,也无法说明政府规划(program)的绩效 问题,以及与绩效密切相关的政府活动的成本问题。对这些问题的说明需要有建立在产出和成果计 量基础上的绩效评估和应计制基础上的政府会计系统,据以评估预期的目标是否实现,以及用于各 项规划的开支是否适量,投入预算无法做到这一点。最近15年来,人们越来越深刻地认识到,传 统预算所以会产生许多问题,最重要的原因之一在于中央控制者在投入管理方面的过度集权,使得 各支出机构对于预算资金的运作和管理缺乏必要的自主性和灵活性。在投入预算模式下,对于预算 资金用来干什么、按什么标准开支这类问题,都在预算中规定好了,支出机构没有运作和管理上的 自主权;另一方面,投入预算方法并不过问预算中安排的资金取得了什么成效,产出和成果情况如 何,是否实现了政策目标:一句话,是否取得了(结果导向的)绩效。这样一来,每个支出机构都 把工作重心用在争夺预算拨款上,而不是用于如何用好花好预算资金以取得成效上,导致预算执行 的结果总是偏离预算所应该体现的政府政策意图,不能实现令人满意的预期政策目标。实践证明, 对投入采取严格控制的传统预算方法是事倍功半的,对此人们已经获得了广泛的认知,并成为发达 国家致力于推动预算管理改革的重要思想渊源。应该指出的是,投入预算模式并没有忽视绩效,但 它所关注的是投入导向的(input-oriented)合规性绩效。从一般公众、纳税人的 角度看,他们更加关注的是结果导向的(result-oriented)绩效:政府花我们的 钱给我们带来了什么?是否有效地促进了政府自己所承诺的那些政策目标?由于投入预算并不对公 众和纳税人所关注的这些问题给予特别的关注,也由于投入预算不考虑投入与结果间的联结,投入 预算模式下的投入导向是低层次的弱绩效导向。③(三)投入预算的优点从原则上讲,投入预算的 主要优点是便于进行支出控制,确保支出不会超过支出控制者预先设定的支出限额。由于其明确规 定了投入(支出)的用途,对支出实施监管也较为便利,同时有利于与过去年度进行比较。此外, 部分地由于无须考虑(结果导向的)绩效因素,投入预算的编制方法相对简单。虽然如此,以投入 为导向的预算方法是远远不够的,它无法说明支出的原因和正当性。如给某卫生局安排100万元 预算支出的正当理由在哪里?在投入预算下是说不清楚的。如果非得说清楚,那么只好说:卫生局 是政府的机构,肩负着提供卫生服务的职责,所以应该安排预算。这个说法颇显勉强,因为一个部 门或一个厅局的名称并不能完全说明其工作性质,其雇员的数量和类型也不能作为衡量其正式职责 的标准。一般而言,获得和使用公共资源的正当性必须从结果方面去说明。从私人公司的角度讲, 某种产品是否值得花费(大笔)资金去研究、开发和生产,并不取决于这一产品本身是否存在,而 是取决于这一产品能否带来正值的部门净贡献毛利。④类似地,政府预算是否应为某个项目安排资 金,从原则上讲并不取决于是否存在这个项目,而在于这个项目能否为社会(公众、纳税人)带来 有意义的结果(核心是成果)。以此而言,传统的投入预算模式的局限性是十分明显的。目前多数 国家(包括发达国家)仍然实行严格的投入预算模式,其中最有代表性的是韩国:诸如人员经费、 公用经费等预算安排,都以非常详细的各类支出标准为依据。与此同时,另一类国家则已完全转向 产出预算模式,其中新西兰、澳大利亚、英国、爱尔兰等国最为典型。其中,新西兰于1994年 财政年度中首次编制和实施了世界上第一份产出预算,其后越来越多的国家相继跟进。全球范围的 政府预算进入了一个投入预算和产出预算并存的新时代。在历次重大的政府预算变革中,美国几乎 总是独领风骚,但近期变革中美国却似乎有点例外:投入预算目前仍然是最常见的一种预算模式。 ⑤总体而言,美国的预算模式则介于投入预算与产出预算之间,其特点是有些类别的支出预算仍按 规定的标准确定,如支出机构向拥有不同技能的工作人员付多少工资,政府有明确的规定,支出机 构几乎没有灵活性;给顾问付多少钱,则有一个最高金额限制和一个时间限定(能雇多少天);政 府官员出差的住宿标准由联邦政府规定。另一个由联邦直接控制的、与差旅费不太一样的方面是:后勤管理机构通常与办公用品的制造商和航空公司讨价还价,以协商出一个比较合理的价格,然后定期向航空公司招标,如对两个城市之间的航班向各航空公司招标,在竞标中选出一个最合
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