政府公务用车使用作为政府消费方式的一种，其优化程度直接制约着政府消费的质量。但现行的公务 用车使用方式由于历史供给制影响以及计划经济模式所决定，行政色彩浓厚，使用不计成本，各单 位自行其是，疏于管理，用车随意性强，还增加了公共道路的拥挤，给生产流通造成巨额损失。可 见，原来的公务用车制度早到了非改不可的地步。关键是怎么改？是全国一盘棋呢，还是各单位自 己设计改革方案？一些省、市单位在公务用车改革上虽已探索了一些好的做法，积累了较好的经验 ，但改革每前进一步，矛盾也就更加深一层。从制度建设的角度看，任何一种制度改革都有原因， 都要考虑成本，也要考察具体的改革措施和路径依赖。本文即从改革的动力、成本和路径选择等方面审思公务用车制度改革，以求能为更进一步的公务用车改革提供新的目标建议和方向指导。一、我国公务用车制度改革的必然和动力 任何一种制度改革首先要回答的问题就是改革的原因和动力。而原因和动力一般说来无外乎包括原有 制度的缺陷和问题、现时的发展条件、别人有较好的经验可资借鉴，也包括行动主体认为改革的预 期收益会超过预期的成本，即存在潜在的制度创新利润。公务用车制度改革是势之必然，由此也才有制度改进的动力和压力。１．现存的公务用车使用中存在的缺失和问题：这是改革最直接的动力源泉。已有的研究对此关注较 多，归纳起来主要存在的缺陷和问题有：第一，公务用车数量、支出增长过快，给财政支出和行政 消费造成巨大压力。现实表明：旧的公务用车体制已成为财政的沉重负担，用于车辆的耗油、修理、工资、补助、保险、上户、审验、管理及折旧等项费用以年１５％～２５％的速度递增，有的单位这项支出约占机关全年经费的３０％。第二，超编、超标用车等违规现象严重，一直成为群众议 论、意见较多的问题。这主要表现在用公 单位公车，也可乘出租车；上下班原则上 车办私事不交费、超标购买小汽车、购车 乘坐公共交通工具，单位给予适当补贴。 超过定编数、个别人利用维修之机捞“油 第三，加强用车登记监管，有严格的公车 水”等。第三，缺乏有效监管，极易滋生 管理制度，包括出车事由、时间、里程登 腐败：一是公车私用；二是编外养车失去 记卡等。第四，限制公车使用范围，一般 监管；三是燃修费支出存在很多漏洞 规定公务车只用于公务活动，并有严格 【１】。同时，公务用车互相攀比，以车价 的使用区间。第五，因私用车实行收费， 比身价，助长了腐败现象的滋生。有的人 如德国各主管单位对因私用车都有明确 虚开乱开汽油、修理费发票，有的单位领 的收费规定，收费项目和标准因州而异。 导把不合理的开支也以汽车费用报支， 第六，资助公务人员买车，大多数产权一 使公车消耗“黑洞”加大，甚至成为部分 半姓私一半姓公。第七，鼓励使用国产 人违法乱纪的温床【２】。以上这些问题要 车。印度就明文规定各级官员，包括总统 解决，必须进行有效的用车制度改革，这 和总理在内都必须使用国产汽车，严格 构成了改革的主要动力。 禁止使用进口车。 ２．政府改革的时代驱使：以上的已 二、公务用车制度改革的成本 有公务用车的制度缺失如果更多是从内 分 析 部运行机制上找根源的话，放在更宽泛 制度改革有了动力机制后，还要考 的视野去看，追求效率、节约成本、建立 虑改革的成本问题，即在价值估量上对 有限政府的政府改革也必然驱使公务用 改革前后的成本、代价、运行费用等作出 车的改革。政府以依法行政、为公众提供 评估，也包括改革本身所耗费的过程成 高效率服务为根本要义，政府的所有支 本。公务用车改革也一样，要树立正确的 出和消费都是以纳税人的钱来支付的， 成本观，看不到改革的成本问题、不重视 换句话说，是有公众和人民的存在需求 改革中的成本分析就可能导致改革的成 才有政府的存在价值。我们政府在执政 本过高而使改革破产。 理念、执政方略、执政能力等方面都在加 一般说来，政府配置公车的成本主 强和改进，尤其涉及一些老百姓反映比 要包括购车费用、修车费用、养车费用、保 较强烈、直接影响党群关系和群众利益 险费用、司机费用等，其中养车费用包括 的不良做法必须改，及时改。公务用车是 烧油费用、车库费用、养路费用、审车费、 老百姓议论很多的问题，也是老百姓最 审照费、违规罚款费等。显然，公务用车 容易直接看到的公路上的“腐败”问题， 的成本是十分巨大的，以大庆市为例， 政府必然、也必须狠下功夫加以改进。 １９９７ 年仅市直机关在册公务用车就有 ３．国外有好的比较经验：任何一种 １０５６辆，仅车辆耗油，修理及司机工资， 改革模式都不是空中楼阁，也不是空穴 一年开支就达３４３２万元，加上每年新购车 来风，改革总是在一定的横向和纵向的 辆平均１５９辆，购车和相关费用３３００万元， 比较中获得参照的【３】。如何管理好公务 两项合并，市直机关一年公务用车正常开 用车，国外在这方面有一些好的做法值 支多达６７３２万元。【４】一个地级市的情况 得借鉴：首先，具体规定了严格的配车标 尚且如此，全国的用车成本可想而知。如 准，原则就是一要方便工作，有利于提高 １９９３年末，我国党政机关、团体和事业单 工作效率；二要尽量为纳税人节省开支。 位拥有的轿车约２２０万辆，国家财政一年 配车类型一般分为：专车（国家主要官员 为此支出购养车费约１８９０亿元，占当年财 才有）、公车和工作关系车，一般的官员 政总支出的 ３７．９３％。【５】在传统的计划 没有专车。其次，一般公务人员实行交通 体制下，公务用车制度就是国家承担所 补贴。如德国一般官员办理公务，可动用 有的用车成本，买车、养车、用车、管车的所有费用都由国家财政负担，调度公 升，这些压力集团也会阻挠改革或者促车的权力也由国家行使。政府既要买车 使改革朝着有利于他们既得利益的方向又要养车，而且要承担相应的管理费用， 发展。于是，初始的改革起点在有意无意不可避免地增加了政府的成本，其实也 之间为下一步改革划定了范围。就增加了财政成本，间接地增加了公众 循此思路，我们的公务用车制度改的支持性负担。 革的路径选择自然具有重要意义，要综从成本运作看，政府组织和企业组 合考虑社会环境和制度背景等因素，在织在这方面的差异往往是由组织特性决 改革的逻辑起点、目标模式、具体制度选定了的。政府的公共性质常常使得政府 择方面作出理性的回答。缺乏有力的责任机制和清晰的权益主体， 首先，明确公务用车改革的逻辑起比起产权明晰的企业组织，政府的运行 点。一个好的公务用车改革方案至少要成本过高是客观的。政府和出租车公司 能有效解决以下问题：一是解决超编严在用车制度上的成本比较就可以看出这 重、购车、养车及运转费用高、财政负担一点。事实上，公务用车的成本包括两部 重及公车私用的问题。这是公务用车改分，即车本身的成本和管理成本，而对于 革的首要目的。二是解决好司机的安置车本身的成本而言，不管是政府也好出 问题。这是公务用车改革的配套措施。三租公司也好，从理论上讲都是一样的，即 是乘车人要有改革的积极性。简言之，就车本身的成本既定。惟一不同的是：汽车 是货币补贴标准对乘车人要有吸引力。 出租公司是一个以赢利为目的的企业法 四是广大老百姓能够理解、接受。这是公人，而政府是一个国家管理机构，国家管 务用车改革的社会基础。五是对精简下理机构以国家财政为后盾，花起钱来免 来的车辆要进行妥善处置，防止这部分不了大手大脚（因为没有人能准确管 国有资产形成新的闲置、浪费。如有的车治）；企业法人以赢利为目的，花起钱来 可作价给自谋职业的机关司机，有的车必然是斤斤计较，最大限度地节省开支 可进入市场公开拍卖。六是政府用车改以获得更多的利润，所以，对于管理成本 革与市场体制接轨的程度和广度。机关而言，汽车出租公司优于政府。有的政府 公务用车改革的方向是社会化、货币化， 已意识到这个问题，虽然也是以此为出 社会化就是机关办公用车是要靠租用社发点，加强对公车的管理，从而降低成本 会上的
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