由中国社会科学院财政与贸易经济研究所完成的《中国财政政策报告2(XM/2 005》(以下简称《报告)),己由中国 财政经济出版社正式出版。报告首发式暨财政政策取向座谈会于12月30日在京举行(有关此次会议的新闻稿可 见《财贸经济》2005年第1期)。现将与会专家学者的发言要点整理如下。 《报告》主编、中国社会科学院财政与贸易经济研究所副所长高培勇:ZIX”年的报告论题《科学发展观:引领中 国财政政策新思路》,萌生于全国上下树立和落实科学发展观的热浪之中。我们以为,在当前的中国,科学发展观 的树立和落实,固然要牵涉多种因素,动用多种力量,在十分广阔的经济社会背景下加以谋划。不过,相对而言,财 政收支的安排可能是一个更加重要、更为关键的因素和力量。这是因为,站在政府的立场上考虑问题,坚持经济社 会的协调发展也好,贯彻“五个统筹”的要求也罢,最终是要落在“钱”上的,是要靠“钱”的安排去铺路的。政府手中 的钱,当然要来自财政。政府所能安排的钱,当然是财政的收支。也就是说,事实上,科学发展观的树立和落实,为 中国财政政策注人了新内涵,为中国财政政策开辟了新天地。同时,也对中国财政政策的实践提出了前所未有的 新挑战。因而,将中国财政政策问题的讨论放在科学发展观的平台上,从两者的联系中审视财政政策的定位,把握 财政政策的内容,探索财政政策的取向,是一项值得去做、也必须去做的工作。 在这个报告中,我们所做的主要工作或所取得的主要结论,可归结为如下几个方面:(l)对过去6年多的积极 财政政策实践给出了一个高屋建骊的一个基本概括。(2)对当前中国的经济社会形势给出一个比较系统的基本透 视。(3)以公共经济学的思维理解和认识科学发展观,归结科学发展观赋予财政政策的新内涵。(4)在树立和落实 科学发展观的棋盘上,探索中国财政政策的新思路并给出一个全景式描述。(以4点祥细内容可见《财贸经济》2(Xj5 年第l期34页)(5)随着宏观经济环境由冷趋热的变化,财政政策由“积极”转向“稳健”势在必行。这里所说的“稳 健”,实际上就是“中性”。在经历了6年之久的积极财政实践之后,加上一系列体制性缺陷的约束,财政政策的转 向操作异常艰难;实行稳健的财政政策,不会一墩而就,而须经历一个渐进的过程;在当前,可进人稳健财政政策视 野并可加以实施的若干举措有:在支持重大改革举措出台中追求稳健、在结构优化中控制或压缩支出规模、迅速启 动新一轮税制改革、立足于做好货币政策的“配角”、进一步加强税收征管以及尽可能压缩财政赤字和国债发行规 模。(6)在当前的经济社会背景下,财政政策必须以十分积极的姿态、调动尽可能多的资源,致力于推进“五个统 筹”。这既是树立和落实科学发展观的要求,也同公共财政体制建设的目标一脉相承。因而,认真谋划并相机实施 各种推进统筹城乡发展的财政政策举措、推进统筹区域发展的财政政策举措、推进统筹经济社会协调发展的财政 政策举措、推进统筹人与自然和谐发展的财政政策举措以及推进统筹国内发展和对外开放的财政政策举措,是这 个时代赋予中国财政政策的一项重任。(7)树立和落实科学发展观可以选择的一个重要思路是,以改革促增长,以 改革促发展。为此,中国的财政政策需要从短期相机抉择式的需求管理向致力于推进经济体制改革拓展;在当前, 财政政策应当也可以在积极致力于支持新一轮税制改革、积极致力于推进收人分配制度的改革、积极致力于支持 社会保障制度的完善以及积极致力于推进农村改革等重大改革举措的启动和深人上有所贡献。(8)强化政府的公 共服务功能,是树立和落实科学发展观的一个重要着眼点。作为履行公共服务职能的一个重要手段,财政收支活 动要致力于推进公共服务型政府建设;公共财政和公共服务型政府一脉相承,公共财政制度的建设有利于推进公 共服务型政府的建设;财政政策是推进公共财政制度和公共服务型政府建设的先导,要通过调整完善包括财政支 出、财政收人、财政体制等方面的政策,推进公共服务型政府的建设。(9)为了应对树立和落实科学发展观给财政 政策带来的新挑战,进一步完善财政政策的决策机制,进一步提升财政政策决策的科学化和民主化水平,是十分必 要的。一个可行的制度举措,就是借鉴国际经验,适时组建具有议事机构性质的财政政策委员会。 财政部综合司司长王保安:《报告》以当前的经济社会发展的宏观背景为平台,把财政政策放在整个统筹发展 的框架中进行透视分析,是很有新意的,对从事财政政策研究和执行部门的同志具有重要参考价值。 中国在财政政策转型过程中面临着很多困难或矛盾:一是经济高增长和低效益的矛盾。中国CDP增长速度确 实“风景这边独好”,但高投人、高消耗、高污染也是举世瞩目的。二是高增长与低就业的矛盾。我国的就业增长弹 性系数近两年呈实际的下降状态。三是体制改革加快与一些领域的行政性复归的矛盾。四是财政本身的收人高 90 增长和风险集聚的矛盾。这几个矛盾使财政政策在转型及效率的提高方面受到不少制约,并使一些政策工具在实 施过程当中的功能大打折扣。比如,财政补贴政策在有些领域不仅没有正效益,甚至还起到了保护落后和限制改 革的作用。如支持国有企业技术改造的钱都“打了水漂”,还不如不给钱让他们自己改。过去买家电困难的时候, 财政都每年拿钱搞技术改造,但改造的结果就是大家都要“凭条子、走后门”去买家电,后来轻工部门把这个钱撤 了,我们却什么都不缺了。再如,前几年北京市每年拿几个亿进行蔬菜补贴,但补贴的结果就是我们只能在市场上 买到土豆和大白菜,现在一分钱都不给了,我们什么菜都吃不完了。从这些事例来看,我们的财政政策工具确实需 要有一个彻底改造或加快自身改革的问题。 财政政策在转型过程中,一方面要支持体制改革,花钱买机制,钱要花得明白,机制能够买得来,能够把改革买 成了就是最好的。另一方面,财政自身也有改革任务,也有一个怎么样建立适应社会主义市场经济体制的政策体 系和作用机制的问题。比如财政政策有一个不可缺少的风险防范问题,包括如何防范公共风险的缺陷,怎么弥补 现有的防范缺位,怎么建立信息共享和决策方面的预警体系等都是最基本的。但现在什么都没有,只能被动地承 担风险,这才是真正最危险的。个案问题好解决,而一旦发生系统风险,恐怕就要演绎成政府风险和社会风险了。 最后就是关于2005年财政政策的取向。财政每年增收部分,恰恰是财政推进改革、政策调整取向中最科学、最 合适的一块,就是以增量改革带动存量改革。因为支出结构要动基础非常难、调不动。在增量结构调整方面,从 2峨兀峙年已经开始有所动作了:一是深化农村税费改革,教育科技文化投人增量部分基本上用于农村,以解决城乡协 调发展的问题。二是加大教育、科技、社会保障体系建设,每一项支出的增长率都在20%左右,高的达到28%,超过 了财政增收速度,以解决经济和社会协调发展的问题。三是改造转移支付工具,加大对中西部地区和东部地区个 ’别省份的转移支付,以解决区域协调的发展问题,包括即将实行的“三降一补”政策。四是2以M年利用增收投人400 多亿搞退耕还林,以促进人与自然的协调发展。五是在协调国内外发展方面,致力于促进国际贸易、国际合作的发 展,通过推进宏观经济体制和微观企业制度的塑造来解决国有企业乃至整个中国企业在国际市场上的竞争力问题。 国家发改委经济研究所所长陈东琪:(1)《报告》对我们这6年多的积极财政政策实施的成效做了一个很好的 概括。我们的积极财政政策,对这一轮的经济平稳发展做出了巨大贡献。比如,第一,我们是在1998年面临市场低 迷、疲软、需求不足、通货紧缩也在加重的时候提出积极财政政策的,如果没有积极财政政策,我们的经济回升会更 缓慢。应该说积极财政政策对熨平经济低谷有很大的贡献。第二,有利于科学发展观的贯彻落实。积极财政政策 的国债投资为本轮经济的回升奠定了很好的基础。“二战”以后美国经济之所以快速发展,关键在于这个过程之前 提供的一些基础设施建设,是前期的基础设施建设为可持续增长提供了很好的基础。因此,积极财政政策的第二 个作用就是对我们实现平衡协调发展,特别是加大基础设施调整,实现区域之间、地区产业以及一般产业的协调发 展提供了很好的基础。第三,中国经济在25年的高速增长过程中也遇到了诸如亚洲金融危机之类的曲折,如果没 有积极财政政策,我们面临的问题会更多,挺过亚洲金融危机也不会这么容易。第四,积极财政政策在促进投资、 拉动经济增长方面发挥了很好的杠杆作用,并抑制了通货紧缩的加剧。从这几个方面来看,积极财政政策反映了 中国改革开放以来财政政策运用水平的提高。(2)中央经济工作会议提出了双稳健政策,主动调减财政政策的积 极度,我认为是非常合适的。2侧又年的财政政策实际上已经转到中性了,是根据经济周期进行的主动调整,并已被 实践证明是正确的。而且,先调实践再调理论的方法也是非常合适的。从这个角度讲,我们的财政政策运行是非 常好的。(3)我们这一次实施稳健的货币政策和稳健的财政政策搭配,可能不是权宜之计,也可能具有一定弹性。 比如说非政府投资很多我就少发一些国债,如果非政府投资少我就多发一些。由此看来,“稳健”是有一定操作空 间的,上下都有一定余地。因此至少从目前的因素和惯性来看,稳健政策要保持一段时间。我们的财政政策能操 作到这个程度,应当说是非常成功的。在全球几十年财政政策操作史上,中国的这个做法是很值得总结的。 财政部财政科学研究所所长贾康:《报告》结构合理、层次清晰、内容丰富。对于中国社会科学院财贸所和中国 财政经济出版社相互配合出版这一《报告》,我感到由衷的钦佩,这个事情做得很好。 2(X)5年是“改革年”,政策导向就是在改革中进取。现在增值税改革已经启动,需要配合内外
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