现代社会保障制度在经济发展和社会稳定方面发挥着“稳定器”、“安全网”的作用。目前我国农村 实行的是以国家救济和社区互助为主的剩余式社会保障制度,并未建立起覆盖全国的城乡一体化的 社会保障制度。为了深化农村改革,促进农业规模化、非农产业化、农村城镇化的进程,提高农民 生活水平和生活质量,迎接业已到来的农村人口老龄化的挑战,亟待建立农村社会保障制度。一、 关于农村社会保障制度研究的主要分歧目前,农村社会保障政策在实践上已取得了丰富的经验,在 理论上也积累了大量的文献资料。这些文献研究的焦点问题主要集中在农村社会保障建立的必要性 和可行性、存在的问题、实践中的区域差异、今后发展的对策和建议等方面。现有文献对建立农村 社会保障体系的宏观必要性基本上没有异议。但是对于在我国目前的社会经济发展水平下能否建立 起真正的农村社会保障体系却存在明显的争议。一些文献对建立农村社会保障的约束性进行分析后 指出,由于我国资金有限,而城市又处于经济改革的中心,在资金的竞争性使用中具有优势;而且 福利国家的困境对政府的警示作用使国家不敢对农村社会养老保险投入太多,因此,现阶段我国尚 无能力建立真正的全国范围内的农村社会保障制度,只能以局部地区的社区保障作为替代。杨翠迎 、张晖等人对我国农民社会养老保险的经济可行性进行了分析,认为目前建立全国范围的农村社会 养老保险是不可行的,只有东部和中部一些省份才具备开展这项工作的条件。从世界经验来看,马 利敏认为中国的二元经济结构及大比例的农村人口决定了现在不宜把农业家庭人口纳入养老保险体 系。中国社科院农村发展研究所课题组调查后得出的结论是:以土地作为规避老年风险和老年生活 来源的模式是有效率的。在商品经济程度较低的环境下,以土地为基本生产资料的农民对社会养老 保险的需求程度并不高。因此,将农民中的纯农业人口纳入全国社会养老保障体系在现阶段既不现 实,也无必要。笔者认为,在肯定现有的大量研究成果的同时,我们也看到有关农村社会保障可行 性的争议,实际上是把经济发展水平与社会保障之间的关系绝对化了。而经济因素并非是建立城乡 一体化社会保障体系的唯一充分条件,我们在讨论农村社会保障问题之前,首先仍然要认清的是社 会保障的本质含义,政府在社会保障中的地位、作用以及职责安排,然后才能谈论农村社会保障的 目标、目前的问题及相应的对策建议。二、农村社会保障支出是财政的、更是中央财政的责任(一 )从社会保障性质及财政职能角度的分析尽管对于社会保障的定义,世界各国的政策文献和有关的 论著中的具体说法不尽相同,但就其社会保障制度中的共同点而言,责任主体都是国家或政府;政 府社会保障的基本目标都是满足公民的基本生活需要。社会保障制度在自身发展中相继出现了社会 救济、社会保险、社会福利等几种形式。社会救济、社会保险的实质就是保障公民的生存权,而社 会福利往往更依赖于一个国家的经济发展水平。这里根据我国的实际情况,仅探讨前两种形式的社 会保障。1.社会保障是具有很强的正外部性的准公共品,而为社会提供公共品、弥补市场“失灵 ”正是政府的财政职能。没有社会的稳定,就没有经济的发展和社会的进步。而社会保障则是维护 社会稳定的重要防线,在经济发展和社会稳定方面发挥着“安全网”的作用。社会保障具有很强的 正外部性。而对于具有正外部性的产品,市场往往提供不足,因此需要政府来弥补市场“失灵”。 社会保障具有公共品的属性,但又不是纯公共品,它是界于公共品与私人品之间的准公共产品,或 者说,它是一种宜于由政府强制提供给公民消费的优值品。优值品是指那些带来的实际效用高于个 体主观评价效用的产品,由于个体主观评价偏低就可能造成对该产品的消费不足,于是国家一般采 取低价提供或免费提供的政策,以促进消费,比如社会救济;甚至采取强制消费措施,比如社会保 险,无论愿意与否都必须消费。世界各国的社会保障都以国家基本保障即国家直接组织和面向全社 会统一水平和规则的社会保障为主干,局部性、内部性、差别性的补充保障只能是辅助性的,所以 ,财政对社会保障的责任,应当是为实施国家基本保障而提供资金支持的责任。2.从受益范围来 看,社会保障应该属于全国性公共品。实现社会公平目标、落实国民待遇,要求将农村社会保障纳 入全国的社会保障体系,建立起覆盖全国的城乡一体化的社会保障制度,以使广大农民拥有最低生 活保障、养老保障和医疗保障,使农民在社会保障方面也能和市民一样享受国民待遇。社会保障的 责任,主要是指国家和社会对公民的基本生活所承担的一种确保或维持性质的责任。从法律的意义 上而言,一个国家内每个公民所应享有的权利应是同等的,不能因为户籍身份或其他原因而区别对 待。社会保障制度产生的最初动因,是通过解决丧失了基本生活来源的贫困人口的生存问题,以避 免社会的动荡不安。从这个意义上说,只要社会上存在着需要保障的人群,政府和社会在社会保障 方面的责任就是难以回避的。社会保障的受益范围应当是惠及全体公民的。3.根据公共品理论, 全国性公共品的提供应该以中央政府为主,地方政府为辅。从实践情况来看,我国农村社会保障支 出以地方财政为主。在众多的相关研究中,有相当部分的文献研究了不同地区农村社会养老保险的 实行情况,认为农村社会养老保险的推行存在着相当大的区域差异。王海江对农民参加农村社会养 老保险的影响因素进行了定性和定量分析,发现农民所在省份对其是否参加社会养老保险有显著的 解释性(王海江,1998)。薛兴利等的调查也表明:集体经济越发达、农民人均纯收入越高、 村领导越强的乡镇,农村社会养老保险的推行情况越好(薛兴利等,1998)。从全国来看,农 村社会养老保险的实行情况是东部沿海地区显著地好于中西部地区,上海、江苏、山东等地区已达 到较高的覆盖率,而在中西部大部分地区,农村最低生活保障覆盖面还比较小,许多地方还是空白 。据统计,到2000年底,全国有14个省(区、市)已全部建立和实施了农村最低生活保障制 度,其中,西部仅有广西、陕西、宁夏等3个省区。农村人口的养老主要还是依靠家庭和子女,整 个养老、医疗、伤残、生育等方面的风险都由家庭来承担。我国现实情况表明,地方财政实力越强 ,该地方的社会保障水平越高;相反,地方财政捉襟见肘,该地方的社会保障水平越低。而按照前 面的分析,既然公民的基本生存权利是平等的,那么无论是生活在贫困还是富裕地区的公民都应该 得到最基本的生存保障。这种保障不应该由经济状况存在极大差异的各地财政来提供,而应该由中 央财政给予保障,否则就会出现穷者愈穷、富者愈富的马太效应。(二)从社会环境和制度变迁层 面的分析20世纪70年代,计划经济体制下的政府推行重工业优先发展战略,实行城乡二元经济 结构,试图通过城乡分割为城市工业发展提供必要的资本积累。政府通过户籍制度用行政手段将农 民紧紧束缚在土地上,土地成为农民唯一的生活与生存保障,农民基本上没有享受到市民享有的社 会保障与社会福利政策。如果说以土地为保障,以家庭养老为主的农村社会保障制度曾经一度适应 农村较低的以自然经济为主的社会经济结构,那么随着市场经济的发展,城乡差距越来越大,农村 经济的落后已经开始阻碍全社会经济发展水平的提高。根据制度经济学的观点,当经济、社会环境 发生重大变化之后,制度主体将突破路径依赖,诱致性制度变迁应运而生。农村商品经济的发展, 风险条件的急剧变化,人口流动速度的加快,计划生育政策的施行,老龄化步伐的加快,家庭结构 的转变,农村合作医疗的解体,农村各级卫生机构的市场化等等都成为诱发农村社会保障制度变迁 的重要因素。原有的以土地为保障,以家庭养老为主的农村社会保障制度必然要发生变迁。农村社 会保障并不必然与农村地区经济发展水平相适应,它与政府的政策取向密切相关。有些学者在谈及 我国当前农村社会保障的问题时,只强调农村社会保障水平必须和农村社会生产力水平相适应,忽 视了国家作为实现全体社会成员公平的主体所应尽的责任,实际上是把经济发展与社会保障对立起 来,认为在经济发展达不到既定的目标时就只能牺牲农村地区的社会保障。实际上,根据经济发展 的要求,如果一个国家农村人口多数处于贫困状态,对教育的投入自然下降。这将不利于农村生产 方式及经济增长方式的转变和对高科技产品的需求,本质上不利于经济的持续发展。经济发展与社 会保障应该是相辅相成、相互促进、共同发展的。经济发展了,社会保障水平才会提高;社会保障 程度提高了,经济才能得到更快发展。反之,以牺牲农村社会保障来满足经济发展的做法只能导致 更严重的两极分化,整个社会的经济发展和全面进步更无从谈起。农村地区的落后实际上是制度落 后;农村贫困实际上是制度贫困。完善农村社会保障制度,建立起覆盖城乡一体化的社会保障制度 是政府的责任,而财政,尤其是中央财政应该为此责任提供资金支持。在我国工业化过程中,一开 始是通过“以农养工”,实现农业资本向工业资本的转化,加快工业资本积累的速度,实现从传统 农业向现代化工业社会的转变。但是,一国经济的发展是工业和农业共同的体现。当工业发展到一 定阶段的时候,工业就应该反哺农业。日本、台湾地区的发展就是一个证明。多年以来,通过工农 产品“剪刀差”,我国农业为工业发展做出了巨大贡献。没有工业的回报反哺,传统农业难以向现 代化农业转换。要建立覆盖城乡的农村社会保障体系,保证农村劳动力向城市的转移,为农村的老 龄人口解决后顾之忧,解决农村人口的看病难等问题,由国家从财政收入中拨出资金给予相应的社 会保障是无可厚非的。三、中央和地方在农村社会保障支出中的权责划分纵观世界各国的社会保障,无不体现为一种政府干预经济、社会的行为。政府能否完全履行职责和其履行效果对社会保障的日常运行和制度的建设完善有着决定性的影响。我国农村社保制度的改革应该首先明确中央财政和地方财政各自的权责划分,才能保证农村社会保障的正常运行和社保制度的完善。历史上不同国家
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