少数人权利是国际人权公约保障的最为重要的原始权利之一,对少数人的保护也是近代国际人权保护 的最重要形式之一。迄今为止,《公民权利和政治权利国际公约》(以下简称《公约》)第27条 是保障少数人权利的惟一一条具有拘束力的普遍性人权条款,它规定:“在那些存在着人种的、宗 教的或语言的少数人的国家中,不得否认这种少数人同他们的集团中的其他成员共同享有自己的文 化、信奉和实行自己的宗教或使用自己的语言的权利”。但《公约》第27条也是最为模糊、最易 引起争议的条款之一。我国宪法和其他法律文件对少数人权利及其保护的规定与《公约》第27条 及其他国际人权文件的基本精神是相一致的,并在实践中从内容与范围到方式与途径方面给予了充 分的保护。我国民族区域自治制度的实施,对发挥各族人民当家作主的积极性,发展平等、团结、 互助的社会主义民族关系,巩固国家的统一,促进民族自治和社会主义建设事业的发展,都起了巨 大的作用;对少数民族的文化、宗教和语言方面的权利的保护,促进多样化文化的发展产生了积极 的效果。也正因为如此,有学者因此得出结论,“我国现有法律制度已经为少数人权利的实现提供 了较为完备的保障。我国批准《公约》时完全没有必要对该条进行保留”<1>。我国批准《公约 》在即,从现代宪法与宪政理念以及少数人权利保护的国际发展趋势出发,我国宪法和相关法律是 否需要对少数人权利的规定进行调整,是急待解决的问题。一、少数人权利主体的比较与调适对少 数人权利的主体(即什么是少数人)进行明晰的界定是对少数人权利58进行有效保护的前提。早 在1555年签订的《奥格斯堡条约》和1648年签订的《威斯特伐利亚条约》中就有关于保护 种族的、宗教的或语言的少数人的国际性条款①,此后又经过国际联盟时期国际常设法院对191 9年保加利亚和希腊缔结的涉及对少数人社群的保护的双边条约的解释②,再到第二次世界大战后 联合国关于少数人权利保护的一系列的国际性文件,少数人的概念已经获得了国际人权文件的认可 ,并且已经作为国际人权保护事业的一个重要组成部分付诸于实践。但少数人的概念并没有得到所 有国家的认可。旨在对“少数人”一词所下的任何普适性定义均未能得到一致认可<2>。尽管国 际上对于哪些人属于少数人还没有明确的界定。但在给少数人下定义时,应考虑公认的主客观因素 ,包括群体性、数量标准、稳定性、少数人的社会地位、少数人国籍或身份、集体性等客观因素及 团结的情感这一主观因素,已为学理界认可,并为国际实践所证实。据此,并综合相关的国际法律 文件和国际实践,在少数人权利的主体上,我国宪法和法律应当进行如下调整:(一)明确“少数 人”与“少数民族”的关系对于少数人权利的主体,即“少数人”,目前在全世界范围内还没有统 一的定义,而对于什么是“少数民族”,目前也还没有一个统一的概念,像欧盟这样的保护“少数 民族权利”走在世界前列的地区,在其1998年的《保护少数民族公约》中也未对“少数民族” 做出任何定义,同样,我国在宪法及相关法律法规中也未对少数民族进行定义。很显然,“少数人 ”与“少数民族”不是同一个概念,从定义“少数人”所要考虑的因素中可以看出③,《公约》第 27条所指的少数人指向的是那些满足数量上占少数、处于弱势地位、具有团结意识和稳定性这些 标准的人种的、宗教的、语言的少数人,它不仅包括民族上的少数人,而且包括语言、宗教上的少 数人。从这个意义上来说,《公约》第27条中的少数人包含了民族上的少数人,即少数民族。而 我国宪法及相关法律法规中所使用的都是“少数民族”,即民族上的少数人,而没有明确指向语言 、宗教上的少数人。仅从字面意义上考察,我国宪法及相关法律所保护的只是《公约》第27条所 指向的少数人的一种,即民族上的少数人,而语言上的、宗教上的少数人不在我国宪法及相关法律 法规的保护之列。尽管到目前为止,在“少数民族”的概念问题上,在我国还没有产生纠纷,但我 国加入《公约》以后,对少数人的保护就不再仅仅是国内法上的问题,而要承担相应的条约法上的 义务,且行动要置于国际机构的监督之下。而民族问题历来就是一个很复杂、很敏感的问题,稍有 不慎,就会引起复杂民族纠纷和民族矛盾。对此,应当引起我国高度重视,并在宪法或相关的法律 法规中对“少数民族”与“少数人”的关系作原则性的阐释。(二)明确在我国境内的外国人、移 民工人甚至旅行者的“少数人”地位《公约》第27条中的“存在”一词体现了对少数人群体稳定 性的要求,基于此,少数人是否包括一国境内的外国人、移民工人甚至旅行者(即新少数人),一 直以来是理论界争论的问题。在传统上,特别是在国联时期,外国人、移民工人和难民(即旧少数 人)是被排除在特定的少数人保护之外的。联合国大会在起草和通过第27条时已经倾向于对少数 人采用一种宽泛的定义④。人权事务委员会在对《公约》的解释中则清晰地对构成第27条意义上 的少数人作了扩大性解释。人权事务委员会在《一般评述》中指出,第27条所用的“存在”一词 与在一国居留时间长短无关,享有该条权利的少数人群体成员并不需要是该国的永久居民。因此, 在成员国境内的移民工人甚至旅行者只要构成少数人群体的成员,都应享有这些权利⑤。因此,有 学者认为,主张在少数人的权利保护①Ermacora,Menschenrechte81f f.,238f.;Oxenknecht,Minderheiten6ff.;Thombe rry,Minorities25ff.②1930年,国际常设法院在其提供的咨询意见中指 出:少数人是指生活在一个国家或地方的人群,该人群具有自己的种族、宗教、语言和传统,依据 这种种族、宗教、语言和传统的认同,该人群成员之间彼此团结,相互帮助,并主张保护他们的传 统和宗教,确保依照他们种族或民族的传统和精神抚养和教育他们的子女。Cf.p.c.i.j .,SeriesB,No.17,p19.③GeneralCommentNo.23(50 )onArticle27.④如在讨论时印度提出以“公民”(Citizen)代替“人”( Person)的修改意见未被接受。《公约》的起草文件和解释中只有第25条用了“公民”一 词。⑤见《少数人权利宣言》第4条第2款。68中包括“新少数人”不仅仅是对现有人权法规范 的解释上的争议,而是代表着一种新的思潮。这种思潮认为在现代多民族社会中新旧少数人都同样 受到种族的、族裔的和宗教的歧视,仅以非歧视的原则来处理“新少数人”问题,不足以创造一种 真正宽容、相互理解和尊重多元文化社会的价值观。在全球化过程中,新旧少数人都需要国家予以 平等地特别保护。1990年欧安会《哥本哈根文件》以及1992年联合国《少数人权利宣言》 便是代表了这一新的趋向<3>(13)。我国在宪法和相关法律中未明确上述问题,因此,应在 宪法和相关法律中体现这一新的发展趋势,以创造真正宽容、相互理解和尊重多元文化社会的价值 观。二、少数人权利内容的调适少数人权利主要包括三方面内容,即在文化、宗教和语言方面的权 利;有效参与文化、宗教、社会、经济和公共生活及国家和地区性决定的权利;自由与和平地交往 的权利。对少数人在文化、宗教和语言方面的权利,我国宪法和相关的法律、法规、条例保护得最 充分,有效参与各种公共生活,特别是参与地区性的决定方面的权利,我国宪法,特别是《民族区 域自治法》规定的非常充分,而且在实践中也能有效实施,并得到强有力地保障。仅从《公约》第 27条的规定看不出我国宪法及相关法律与其存在的差异,但若将《公约》其他条款与其他人权公 约结合起来,可以发现,我国对少数人权利保护的内容与国际公约相比,还是有较大的不同,并且 存在一定的差距。表现在:(一)关于宗教信仰自由上的差异《公约》第18条有关于宗教信仰自 由的规定,此项权利包括保有或采奉自择之宗教或信仰的自由,以及单独地或与他人集体地、公开 或私下礼拜、戒律、践行和教授表明其宗教或信仰的自由。任何人不得遭受足以损害其保有或采奉 其自择之宗教或信仰自由的强迫。表示自己的宗教或信仰自由,仅指受法律所规定的以及为保障公 共安全、程序、卫生或道德,或他人的基本权利和自由所必需的限制。尊重父母和法定监护人保证 他们的孩子能按照其信仰接受宗教和道德教育的自由。这与我国宪法第36条有较大的不同。宪法 第36条规定的宗教信仰自由从内容看只涉及到了宗教信仰方面的自由,而对宗教活动只规定“保 护正常的宗教活动”,并没有突出宗教活动自由权意义即明示地规定宗教自由包括的信仰自由、宗 教活动与仪式自由等内容,突出强调对正常宗教活动不得干预的宗教信仰自由。比较而言,《公约 》规定应该说更细密、更具可操作性。(二)关于保持和维护文化特性上的差距在这方面,国际上 存在一项未能解决的问题,即作为少数群体特性的传统风俗究竟能在多大的范围内得以保护。依据 《少数人权利宣言》第4条第2款的规定,其排除了对“违反国家法律和不符合国际标准的特殊习 俗”的保护①。属于少数人的个人必须尊重《公约》第5条第1款的规定,即任何国家、团体和个 人都不得破坏《公约》所承认的任何权利和自由,不得超越《公约》为这些权利和自由所设置的限 制。也就是说,当少数人权利与《公约》规定的其他权利或一般性限制条款相冲突时,就可能产生 限制问题。对于此问题,我国宪法和法律同样没有明确。但在国际上已普遍认可这样一个原则,即 少数人权利不得违反国家法律,不得与《公约》及其他人权公约规定的其他权利或一般性限制条款 相冲突。综观我国宪法和法律,并未暗含这一基本原则,为此,有必要在宪法或相关法律中予以明确。(三)明确自由与和平地交往的权利的外延《少数人权利宣言》第2条第5款明确规定:“少数人有在不受歧视的情况下与其群体的其他成员及属于其他少数的人建立并保持自由及和平的联系的权利,亦有跨越国界与在民族或种族、宗教或语言上有关系的其他国家公民建立和保持联系的权
More summaries about the 少数人权利的比较与调适——兼论我国加入《公民权利和政治权利国际公约》的法律调整问题