一、现行养老保险体制概论及我国的选择根据基金的管理和支付,养老保险体制可以分为三类, 即现收现付制、完全积累制和部分积累制。现收现付制就是政府用在职职工的缴费来支付已退休老 年人的养老金,并承诺该时期在职职工老年后的养老金支付。在现收现付制度下,老年人的养老金 实际上是以隐性债务的形式存在的,即退休老年人的养老金债务由当代在职职工的养老保险贡献支 付。在人口总量变化不大,人口年龄结构合理的国家和时期,现收现付制养老保险体制基本能实现 财务均衡,也几乎不存在清偿风险,而且还具有管理简单、能够实现代际之间和同一代人之间收入 再分配的特点。但随着人口老龄化的到来和加速,缴纳养老保险金的人数下降,而养老保险受益人 数却不断增加,严重的财政失衡必不可免。完全积累制是本代人对自己的收入进行跨时间的分配, 即将自己年轻时缴纳的养老保险费积累起来,供自己退休后使用。这种模式有较强的自我保障激励 机制,在渡过人口老龄化高峰时有足够的资金,不存在支付危机,也不会引起代际冲突,国家和资 方的负担较小,而且不受年龄结构变动的影响。此外,完全积累制还有利于国家积累资金,是国家 调控中长期宏观经济的手段。但它的缺点也是非常明显的,即它不但难以抵制通货膨胀的影响,又 要面对基金保值增值的压力,而且基金投资和管理的难度较大。部分积累制是介于现收现付制和完 全积累制之间的一种混合模式。在这种模式下,社会养老保险分为两部分,即社会统筹部分和个人 账户部分。社会统筹部分实行现收现付制的财务制度,个人账户部分实行完全积累的财务制度。这 种混合模式在理论上既可以保持现·901· 山西财经大学学报 Vol.26No.2收现付制的代际转移和收入再分配功能,又能够发 挥完全积累制刺激个人缴费积极性、培养个人责任心以及提高储蓄率等作用。同时,混合模式还能 克服现收现付制无法应付的人口老龄化和完全积累制没有再分配功能的缺陷。因此,部分积累制是 一种比较理想的模式,目前很多国家的养老保险制度都朝这个方向改革,我国亦不例外。我国现行 的养老保险体制实际上仍然是现收现付制。尽管1997年以来,我国确立了“统账结合”的混合 养老保险模式,但由于转制成本问题,加上我国目前经济中存在的种种不利于积累制运行的障碍, 实行个人账户的积累制部分在我国尚难以运作,个人账户其实还是“空账”。因此,当前我国现行 的养老保险体制仍主要是现收现付制。二、我国现行养老保险体制的财政困境我国现行现收现付的 养老保险体制,无疑不能应对人口老龄化所带来的财政失衡。更为严峻的是,我国目前的财政理论 、财政收入结构、养老保险费的征缴以及财政支出结构,都无力应对即将到来的严重财政失衡,现 行养老保险体制将陷入难以克服的财政困境之中。首先,传统的计划经济体制决定了国内财政理论 界对养老保险理论思考的不足。在传统计划经济体制下,我国存在的几乎只是资金不属于个人而属 于国家的国营经济,而且国营企业不具有独立性,仅仅是行政机构的附属物。这样,整个社会的生 产资料几乎都集中到政府手中,国家的财政收支活动本身就具有生产资料所有者运用自身权力的性 质,活动的对象也几乎都表现为直接对企业、事业单位进行,对个人直接发生的分配行为很少进行 。因而,国内学术界所关注的主要是如何使企事业单位进行的收支与分配行为更加合理,而很少对 与个人联系密切的养老保险理论进行思考与关注。自经济体制改革以来,我国财政收支的对象虽然 有所变化(开始注重个人的收支活动),但由于长期以来我国“缺乏要求个人直接参与和影响政治 决策,以及制约与监督预算制定和执行过程的经济理由,从而也就难以形成产生公共选择的财政理 论”<1>。所以,无论是个人,还是财政理论界,对养老保险理论的思考及对其体制改革的探讨 ,仍然显得相对薄弱,仍处于宏观理论研究多,框架体系的定性分析和设计多,定量分析少的研究 局面。而且,在已有的定量研究中,把人口变动、经济发展、社会转型等和养老保险联系起来,建 立系统模型定量测算的就更少了。显然,这种研究状况难以满足亟待进行的养老保险体制改革的需 要。其次,现有的财政收入结构将是制约养老保险体制改革、导致养老保险体制严重财政失衡的关 键因素。按财政收入的形式,财政收入可以划分为税收、公债和其他收入三大类。其中,税收是中 国和西方各国财政收入的主要来源。税收所占财政总收入的百分比可见表1<2>。表1 中国< 3>和西方五国税收收入占财政总收入的百分比中国(2003年)美国(1994年)日本(1 993年)德国(1993年)法国(1994年)英国(1992年)税收收入占总收入比重8 9.9092.5284.5593.6493.2891.48非税收收入占总收入比重10. 107.4815.456.366.728.52 注:中国财政总收入数字来源于项怀城“ 关于2002年中央和地方预算执行情况及2003年中央和地方预算草案的报告———2003 年3月6日在第十届全国人民代表大会第一次会议上”的报告,数字为“18914亿元”(不含债务收入)。不同文件和档案资料中统计数字可能有些差别。新华网2003年6月25日“我国去年财政收支情况良好,财政收入1890364亿元”一文的统计数据为“18903.64亿元”;税收总收入数据来源于国家税务总局“税收收入年报”(http: www.chinatax.gov.cn),数字为17003.5亿元。从表1可以看出,要分 析中国的财政收入结构,应主要分析税收收入结构。我国自1994年税制改革以来,虽然税负更 为公平、税制更为简化、分权也更为合理,但与西方发达国家相比,我国新税制存在的一些缺陷仍 十分明显,有待于进一步改善。西方各国的税收收入主要由个人所得税、公司所得税、社会保险缴 款(又称社会保险税或社会保障税)、遗产税、物品及劳务税组成。除丹麦、意大利两国外,社会 保险缴款在税收收入中占有极其重要的地位。各种税收收入占税收总额的百分比见表2<4>。表 2 各种税收收入占税收总额的百分比(1994年)国别个人所得税公司所得税社会保险缴款遗 产税物品及劳务税其他全部法国14.03.745.85.327.14.1100.0德国2 6.52.939.12.828.7-100.0英国27.58.018.310.635. 30.3100.0荷兰20.17.242.84.025.50.4100.0美国33.5 8.829.211.317.2-100.0日本24.516.133.611.114.4 0.3100.0与西方各国不同,我国社会保障税至今仍未开·011· 山西财经大学学报 Vol.26No.2征,且税种多为税负 易于转嫁的间接税,直接税和直接向个人征收的税收收入在税收总额中所占比例较小。具体情况见 表3<5>。表3 1998～2002年各税种收入占税务部门总收入百分比年份增值税收入① 消费税收入②营业税个人所得税企业所得税外商投资企业和外国企业所得税其他199843.6 9.418.13.89.62.113.4199144.58.61.74.210.22. 228.6200044.17.215.65.411.92.713.1200149.16 .614.46.914.73.64.7200236.96.214.57.111.63. 620.1 注:①国家税务总局1999年的公布数据有误。税务总局“1999年税务部门 组织收入分税种情况表”的总计为99204827万元,而实际上,各种税收综合为83935 827万元,差额为15269000万元。②2002年增值税收入的实际名称为“国内增值税 ”。③2002年消费税收入的实际名称为“国内消费税”。表3表明,我国税收中,直接向个人 征收的税收收入在税收总收入中的比例,虽然逐年上升,但所占比重仍然很低,特别是作为现代社 会保障制度实施主要资金来源的社会保障税尚未开征,使得我国财政难以“专款专用”,而且在其 他支出项目的支出要求不断增加的情况下,很难将大部分资金用于个人社会保障,从而制约了养老 保险体制的改革。如果我国目前的税收收入体制保持不变的话,在人口老龄化到来或加速之时,由 于财政统一协调管理的困难,它又将成为导致养老保险体制财政失衡的关键因素。再次,养老保险 费征费率的不合理与不平衡将是导致我国养老保险体制失衡的又一重要原因。根据《国务院关于建 立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》的规定:“企业缴纳基本养老保险费(以下简称企业 缴费)的比例,一般不超过企业工资总额的20%(包括划入个人账户的部分),具体比例由省、 自治区、直辖市人民政府确定。少数省、自治区、直辖市因离退休人数较多、养老保险负担过重, 确需超过企业工资总额20%的,应报劳动部、财政部审批。个人缴纳基本养老保险费(以下简称 个人缴费)的比例,1997年不得低于本人缴费工资的4%,1998年起两年提高1个百分点 ,最终达到本人缴费工资的8%。”可见,我国养老保险金的支付仍是以“费”,而不是以“税” 的形式进行的,它的征缴、管理、使用由各地劳动和社会保障部门负责,未纳入国家财政部门的统 一管理规划,因而存在费率不统一、缴费率偏高、遵缴率偏低、负担不公等现象。最近的调查和研 究表明,由于这些现象的存在,不但老职工的个人账户是空的,新职工个人账户资金也被挪用,个 人账户普遍成为空帐,使得社会对已退休者和在职职工的隐性债务显性化,增加了社会保障风险。 而且,特别值得指出的是,直到20世纪90年代中期,改革主要是针对企业职工养老制度和公费 医疗制度进行,机关事业单位的养老保险制度变化不大,其工作人员个人所缴纳的基本养老保险费的比例为工资的2%,国家承担了23.5%。机关事业单位养老保险费的缴纳费率,既限制了属于财政转移支
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