所谓“特使外交”一般可理解为由“特使”从事的外交活动的总称。 1 648年 1 0月《威斯特伐利亚条约》的签订被视为以国家主权为核心内容的近代外交制度开端的重要标志 ,由此“特使外交”也经由传统的王朝国家关系向现代的国际关系的历史转变。自华盛顿开始 ,历届美国总统都以不同情形和理由向外派遣特使 ,以处理各类外交事务 ,实践中 ,这些特别外交人员都以“总统特使”头衔自居 ,而他们所从事外交活动就被称作为“总统特使外交”。在近现代国际关系史上 ,美国对特使外交的娴熟运用是独一无二的。本文试图对 1 789———1 989年美国总统特使外交的缘起、发展沿革和特征作出分析。一 历史发展沿革与特征分析根据美国对外关系政策和战略的演变 ,1 789——— 1 989年总统特使外交时期可分为三个阶段 ,即 1 789——— 1 861年大陆地缘扩张外交阶段、1 861——— 1 939年海外地区扩张阶段和 1 941 - 1 989年全球扩张阶段。(一 ) 1 789- 1 861年大陆地缘扩张外交阶段联邦共和制建立伊始 ,面对复杂的国内形势 ,美国的外交原则是采取中立主义 ,即不参与欧洲事务的纷争 ,同时 ,又必须争取更多欧洲国家的承认 ,争取通过有利的贸易条约促进美国经济的发展 ,以缓解国内矛盾 ;另一方面 ,利用欧洲战争的有利时机 ,用收购等手段不断扩充美利坚共和国新疆域 ,扩大与欧洲强国势力范围相接的缓冲区 ,巩固共和国独立。但受当时美国参与国际体系程度不深 ,国会对外交政策的有力牵制等因素限制 ,这一时期美国的重大外交活动都基本上由总统派出的特使执行。其原因有 ,一则总统特使身份可以抵消因美国未与他国建立外交关系而产生的外交官身份和职别的不对等问题。二则在这段时间里 ,美国外交以建立正常外交关系和购买土地等内容为主 ,而宪法规定有关这些重大内容条约的签订须经参院的 2 / 3多数批准 ,这样用与参院协商好的总统特使去进行这些条约的谈判 ,就可以获得相对高的成功。这一时期总统特使外交所从事的活动主要有 :(1 )进行和平谈判 ,巩固国家独立。如通过与英国的 1 794年杰伊条约和与西班牙的 1 795年平克尼条约 ,华盛顿得以恢复美国的领土完整 ;1 81 3年 3月 1 1日美英战争后 ,麦迪逊总统就派了众议院议长、西部战斗之鹰的领袖亨利·克莱、财政部长加勒廷以及拉塞尔和詹姆斯·A·贝亚德作为总统特使代表同英国进行和平谈判 ,并于 1 81 4年 1 2月 2 4日签订《根特和约》。(2 )介入拉丁美洲事务。 1 81 0——— 1 81 4年拉丁美洲正处于革命期间 ,美国对此作出了特别关注和积极反应。期间 ,詹姆斯·麦迪逊总统派军事专家和自然科学家乔尔·波因塞特作为特使前往南美 ,向各国革命领导人转达总统的保证。到门罗时期 ,美国对拉丁美洲事务的介入就更深了 ,1 82 3年门罗主义宣言的发表就是美国对欧洲列强“挑战野心”的回应。 (3)进行土地“购买”和大陆侵略等扩张活动 ,扩大缓冲地带 ,确保美国安全。 1 80 3年 3月 ,詹姆斯·门罗被杰斐逊任命为总统特使 ,授权与法国进行购买新奥尔良和佛罗里达的谈判。而后他从法国那儿购得了路易斯安那。另外 ,在 1 867年对阿拉斯加的“购买”、1 845——— 1 859年的地峡问题和 1 893年的夏威夷“合并”等事件上都有总统特使的身影。 (4)解除同法国的同盟关系 ,超然于欧洲事务纠纷之外。 1 80 0年亚当斯总统委派了一个特使代表团到法国进行有关法美同盟关系的交涉 ,这个代表团包括默里、美国最高法院长奥利弗艾尔斯沃斯以及前任北卡罗来纳州长威廉 .R .戴维。 1 80 1年 1 2月 1 8日参院批准了波拿巴的但书条约 ,这样 ,著名的法美同盟从美国历史上消失了。 (5)进行商贸谈判 ,签订自由通商贸易条约。这一时期总统特使外交的商贸谈判 ,除了与欧洲各国进行交涉外 ,最主要的还有与南美每个独立国家签订通商条约 ,以及与阿尔及尔、底黎波里和突尼斯等北非伊斯兰海盗国家的交涉。本杰明·富兰克林就曾作过派往北非柏柏尔诸国的总统特使。 1 852年米勒·德菲尔莫尔总统派遣海军准将马修·佩里为特使 ,指挥一支远征舰队强迫日本于 1 854年签订一项通商友好条约。美国与中国签订的第一个贸易条约是 1 844年的望厦条约 ,美国代表是总统特使凯莱布·C·库欣。在大陆扩张阶段 ,美国总统特使外交表现出两大特点 :(1 )派遣总统特使的数量按年份逐渐减少。因为到 1 860年 5月 ,第一个日本外交代表团到达美国的时候 ,“美国已经同地球上所有文明的独立国家签订了条约并建立了外交关系” ,美国外交的常驻使节制度已基本成型。 (2 )总统特使外交继承了议会特使外交的政府性特色 ,以政治事务为根本。(二 ) 1 861———1 939年海外扩张外交阶段正如人们所知 ,门罗主义与其说是一个当时的文献 ,无疑更是一个关系将来的文献。南北战争以后 ,在“天定命运论”的促发下 ,在 1 9世纪的剩余年代里美国不仅以自己的力量向本大陆整个空旷的西部地区进行扩张 ,还极力向海外进行扩张。 1 898年美国与西班牙之间的战争是这种扩张思想的具体体现。1 884——— 1 885年的柏林会议是美国第一次以大国身份参与国际事务决策。在第二次工业革命的促发下 ,在经济实力的驱动下 ,在美西战争胜利的鼓舞下 ,美国的外交政策更加向外扩展。这期间 ,虽然国际关系中的大使制度已经流行 ,加之到 1 893年美国国会开始向外派驻大使级别的外交官 ,但总统派遣的特使活动并没有减少。随着美国外交政策的重大转变 ,总统特使外交活动也呈现出与其以前不同的新特点 :(1 )总统特使外交的政府性特点渐渐减弱 ,总统特使私人化不断得到强化 ,行政性功能不断强化。这方面的典型要数爱德华·豪斯上校了 ,他是伍德罗·威尔逊总统的心腹密友和私人政策顾问 ,曾 5次作为总统的个人特使出使欧洲执行重要的和平使命。这些使命都是有关第一次世界大战、俄国革命以及与墨西哥的关系等问题 ,而且奇特的是他都是以非正式外交身份出现的。在 1 91 9年巴黎和会期间 ,一个由作家和新闻记者威廉·布利特率领的美国代表团被总统派往俄国 ,探测俄国革命政府同协约国可能达成的协议条款。在一战后对德协约国赔偿委员会里 ,就有美国总统的一位行政特使作观察员 ,代表美国进行参与。以上现象产生的主要原因是 ,2 0世纪初以来 ,条约逐渐为行政协定所取代 ,而行政协定及行政性使节的任命均无须参议院审批。这样 ,总统的外交权通过与外国缔结行政协定来确定与外国及国际组织的关系。 (2 )总统特使的礼仪活动不断活跃。 1 90 0年以后 ,总统经常派出其个人特使代表美国去参加重大纪念活动 ,如加冕典礼、就职仪式、皇室婚礼、独立庆典等活动。例如 ,1 91 0年塔夫脱总统派西奥多·罗斯福为个人特使去参加爱德华七世的葬礼。 1 91 2年他又派国务卿菲兰德·诺克斯为特使参加日本天皇的葬礼。 (3)总统特使外交由防御性向进攻性方向发展 ,参与推广美国政策和价值观活动。如 1 90 0——— 1 90 1年间 ,麦金利总统任命柔克义为特使 ,前往中国推行美国的门户开放政策。这也是美国亚洲太平洋政策的重要内容。 (4)巩固中美洲利益 ,参与地区问题的调解。如在 1 91 0——— 1 92 0年墨西哥革命期间 ,威尔逊总统曾派过多位特使前去斡旋 ,其中就有前明尼苏达州长约翰·林德。(三 ) 1 939——— 1 989年全球扩张外交阶段富兰克林·罗斯福是美国外交历史上大量使用总统特使外交方式的典范。第二次世界大战的爆发以及珍珠港战争的爆发不仅完全改变了世界历史进程 ,也改变了美国的历史命运和美国总统特使外交的性质和内涵。1 939- 1 989年是二战和冷战的严峻时期 ,也是美国总统外交决策权力极度膨胀的时期 ,同时也是总统特使外交的巨大发展时期。综合来看 ,这期间的总统特使外交活动具有以下内容 :(1 )协调二战期间盟国之间的各项关系。二战时 ,罗斯福曾派遣威廉·杜诺万上校为特使去南斯拉夫调查该国反抗纳粹外交和军事压力的情况。当盟军解放西欧各国的时候 ,他又派塞缪尔·罗森曼法官去了解他们对食品的需要情况。 1 944年罗斯福多次派副总统亨利·华莱士出使中国和苏联 ,以图改善中苏之间的关系 ,并促进中国国内各派的联合抗日。 1 944年 8月他派赫尔利少将为个人代表前往中国进行国共两党的调解 ,后为马歇尔特使。当然 ,在罗斯福总统的所有战争特使中 ,哈里·霍普金斯是最具亮点的人物。 (2 )协调中美洲事务。 1 964年初发生巴拿马运河危机时 ,约翰逊总统任命负责美洲事务的助理国务卿托马斯·曼出使巴拿马和美洲和平委员会成员国。 1 965年多米尼加共和国发生内乱 ,约翰逊总统又派了三次特使前往进行外交协调 ,他们是巴特洛·马丁、托马斯·曼、乔治·邦迪和赛勒斯·万斯等。卡特刚上台时就围绕巴拿马运河问题 ,任命前驻美洲国家组织大使林诺威茨为特使 ,参加运河问题的谈判。 1 983年美国为表示对孔塔多拉集团和平努力的支持 ,里根总统三次派遣斯通为特使出使中美洲和孔塔多拉集团国家。1 985年 9月 2 3日 ,为了中美洲和平计划 ,总统特使施劳德·曼访问了利马集团四国。 1 986年 3月 7日里根任命哈比卜为中美洲特使 ,希望“通过外交手段”在尼加拉瓜“实现变革”,他的这一使命直到 1 987年 8月 1 4日结束。(3)参与重大战略问题的谈判与交涉。例如 ,哈里曼于1 948年作为总统特使率团出使欧洲推销马歇尔计划。杜
More summaries about the 美国总统特使外交的历史考察