变革和创新是当代世界公共行政面临的共同课题。政府必须在不断调整与变革之中适应时代发展。我国的行政改革经过多年的探索 ,正处于一个承前启后、继往开来的关键阶段。党的十六大再次强调 ,深化行政管理体制改革 ,进一步转变政府职能 ,改进管理方式 ,提高行政效率 ,降低行政成本 ,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。“降低行政成本” ,在党和政府的文献中第一次正式提出 ,这是一个综合性的目标 ,在整体改革中具有“牵一发而动全身”的意义 ,关涉行政体制改革、经济体制改革、公共管理的改进以及公共财政框架建设等多个领域。一、衡量 政府行政成本的核心指标是财政规模与结构 政府行政成本是政府产出即向社会提供一定的公共服务所必须的行政投入或耗费的资源。行政成本可以在很多方面体现出来,如公务人员数量、政府机构数量以及财政规模等 ,但主要体现在财政支出上。公务人员数量可用绝对数量 ,也可用官民比、公私就业人员比等来表示。政府工作人员越多 ,政府规模越大 ,行政成本越高 ;相反 ,行政成本越低。从政府机构数量看 ,政府所设机构的数量越多 ,政府规模越大 ,行政成本越高 ;相反 ,行政成本越低。用财政指标衡量行政成本 ,一般用财政支出占国民生产总值的比例 ,也可以用公务人员人头费、办公费用等在财政中的比例。政府总支出越多 ,政府规模越大 ,行政成本越高 ;相反 ,行政成本越低。进一步看 ,财政结构状况也反映政府行政成本 ,财政结构合理与否也决定行政成本的高低。体现行政成本的核心指标应该是财政规模与结构。这是因为 ,财政是政府职能的经济体现 ,是行政的经济基础 ,“无财难以行政” ;另一方面 ,财政又是社会利益的政治表达 ,是社会的上层建筑 ,“无政难以治财”。在第一个方面看 ,行政成本是政府行使其职能必须付出的代价 ,是政府职能的必要支出 ,行政成本随着政府职能的变化而变化 ,其高低决定于政府职能的大小 ;在第二个方面看 ,行政成本是在一定的行政体制框架内发生的 ,因行政体制的优劣而不同 ,其高低决定于行政管理能力和水平 ,在一个完善的体制内行政成本低廉 ,在一个弊端丛生的体制内 ,腐败与浪费盛行 ,行政成本高昂。因此 ,降低行政成本 ,一是通过转变政府职能缩小政府规模 ,二是通过提高政府管理能力减少铺张浪费等不必要的支出。当然 ,成本应该是一个相对指标 ,它是相对于产出或效益而言的。但由于政府提供的公共服务很多无法确切地用数字衡量 ,因此更多的是要用历史的纵向比较、不同政府的横向比较以及政府与市场的比较 ,等等。 二、降低行政成本是世界性行政改革的一个主要推动力量 进入 2 0世纪 ,世界性的行政改革便持续不衰 ,以二战结束以及 70年代末期经济、社会的调整为契机更形成了大规模的浪潮。市场经济体制中的政府与计划经济体制中的政府其职能都处在不断的调适之中。从发达国家来看 ,在市场经济体制确立初期的重商主义和自由竞争时期的古典思想体现的是政府对于市场体制确立的驱动职能和维持市场秩序的保护职能。那时的政府职能基本上限于保护自由竞争 ,恪守不干预的自由放任原则 ,是“小政府”。 2 0世纪 30年代经济大危机以后 ,所有市场经济国家的经济面临崩溃的厄运 ,各国政府不得不采取种种措施进行反经济危机的努力 ,主要是大规模地干预经济 ,推行宏观经济政策 ,规制微观经济活动 ,加大公平分配的力度 ,建立福利国家和所谓的“人民社会主义”。六七十年代以后 ,经济“滞胀”的袭击、环境问题的严重、科技发展的需要、国际竞争的加剧、人口老龄化的到来以及阶级结构的变化等因素 ,致使政府职能继续扩张 ,财政规模更加扩大。市场体制中的政府职能沿着“从小到大”的路径走过来 ,同时行政改革也在不断地进行。第二次世界大战后 ,19世纪建立的殖民体制土崩瓦解 ,发展中国家开始了发展的努力 ,政府开始扩张 ,自 2 0世纪 6 0年代以来也出现了持续增长的势头。计划体制中的政府职能从建立之初的“全能政府”经过几十年的探索之后走向了“有限政府”的目标 ,转轨正在进行之中 ,转轨国家正在着手新的行政体制的建设。市场化 ,以市场为基础的发展战略 ,成了世界上几乎所有国家的共同行动。到 90年代 ,世界各国政府继续走亲市场的发展道路 ,并且开始注重制度的激励效应。有限且有效的政府已经成了各国政府的施政目标。为什么会这样 ?政府规模膨胀一方面是必须的 ,另一方面又引起社会的不满。因为政府规模扩大 ,为支付大量政府开支会拖垮政府财政 ,而采取的重税政策引发衰退、失业和社会的不稳定 ;导致在竞争压力逐渐加剧的经济全球化进程中一国整体竞争力的下降 ;在政府膨胀的过程中 ,政府自身陷入过多的事务之中 ,通过官僚体制提供的公共服务必然导致平庸、无效率和腐败 ,政府面对日益复杂的社会问题不可治理性增加。与此形成鲜明对比的是 ,在竞争环境中的私营企业不断创新 ,提供日益精良的服务 ,公众在比较中提高了对高水准服务的认识和期待 ,认为政府官僚们不能总是根据他们自己的意愿和便利行政。在此境况下 ,各国政府都不同程度地面临着财政危机、管理危机和信任危机 ,时时感到现实而又巨大的改革压力。如何节省政府的行政成本 ,促进国内经济的发展 ,提升国际竞争力 ,取信于民 ,就成为执政者要解决的核心课题。所以当代西方行政改革视为“财政驱动”的行政改革。从指导思想上看 ,行政改革要使公共服务小规模化或适度规模化 ,精简政府已经成为各国的共识。民主政府应服务于公民 ,改革确定了质量和顾客满意这样一个公共管理的主题 ,行政改革首先要改革“机构驱使的官僚主义政府”。改革的趋向是市场化取向。政府围绕其职能进行绩效管理 ,严格财务控制、实行成本核算、完善信息公开、全面提升质量 ,强化政府对议会和顾客的双重责任。世界银行认为 ,许多转轨国家的财政支出规模都在精简 ,但政府规模依然过大。“在转轨国家 ,有充足的理由认为 ,大政府无益于经济业绩 :尤其是高水平的政府开支 ,效率总是相当低的 ,因此 ,与市场经济国家相比 ,对增长的贡献也就较小 ;此外 ,为政府支出提供资金的成本更大 ,诱发通货膨胀的危险性也更大。”各国行政改革的动因是多方面的 ,财政的动因是主要的 ,是共性的。降低行政成本的“财政驱动”是行政改革的一个主要推动力量。因为 ,财政是政治体制与经济体制的“衔接点” ,财政状况是社会利益与社会矛盾的综合体现。 三、降低畸高的行政成本是中国改革要解决的紧 迫问题 中国的行政成本如果仅从财政规模占GDP的比重来看并不高。财政支出占GDP的比重“六五”、“七五”、“八五”、“九五”时期分别为23.2 %、17.7%、13.0 %、14 .5 % ,2 0 0 0年为17.8% ①。从国际比较看是处于低水平的 ,从变化趋势看也符合市场化改革的方向。但这只是一个“假象” ,远远不能反映真实的行政成本状况。有几个问题是不能忽视的 :首先 ,政府的确切规模与真实成本。目前的预算规模只是整个政府收支的一部分 ,此外还有预算外收支、制度外收支两部分 ,账外账、“小金库”普遍存在着。三块加在一起才是政府收支的全部。预算外部分还有一个大体的数字 ,制度外部分根本就无法搞清楚 ,不同的估计得出不同的结论 ,有资料表明三部分各占 1/ 3。这样的话 ,整个政府收支占GDP的比重就是5 0 %以上② 。这个规模在国际比较中就是很高的水平 ,与发达国家比肩。第二 ,财政支出总量与支出结构。改革开放以来财政支出占GDP的比重总量不断下降的同时 ,其中的行政支出不断上升。行政管理支出的增长速度大大快于财政支出的增长速度 ,行政管理支出增长率平均每年 17.7% ,与财政支出平均增长率 12 .3%相比 ,平均高出5 .4个百分点。改革开放前的 1978年 ,行政管理支出占整个财政支出的比重只有 4 .7% ,1998年达到 14 .8% ,按国际货币基金组织的口径是15 .6 %。在国际比较中是属于比较高的。高收入国家平均为 9.5 % ,其中较低的德国为6 .9% ;上中等收入国家为 12 .3% ,其中波兰为8.5 % ;中国处于其中的下中等收入国家为14 .9% ,其中罗马尼亚为 6 .5 % ;低收入国家为18.1% ,其中印度为 11.9%。③第三 ,不透明与腐败的成本。严重的是 ,不透明的政府收支 ,必然隐藏着非法行政。某些部门和个人高度垄断、控制信息和权力 ,甚至公然搞“愚民政策” ,剥夺弱势群体 ,浑水摸鱼 ,从中渔利。“不透明” ,即是“暗箱操作” ,这其中的长官意志、随意性、无秩序、行贿受贿、贪污腐败等等 ,无法监督。直接地看是加大行政成本 ,间接成本则无法衡量。据美国《商业周刊》转引“卡内基国际和平基金会”学者裴敏新所撰写的报告说 ,贪污腐败给中国每年造成的赋税与关税损失占到GDP的 8% ④ 。而胡鞍钢认为 ,我国因腐败而造成的各类经济损失 ,在 90年代后半期保守估计平均每年在 9875亿元～ 12 5 70亿元之间 ,要占到GDP的 13.2 %至 16 .8% ① 。这个数字相当于一年的财政收入还多 !第四 ,精简机构与真实的财政负担。中国的行政改革主要是精简机构的改革 ,而不是精简公务人员数量的改革 ,更不是压缩行政支出、降低行政成本的改革。 1982年改革 ,国务院工作部门 (包括各部委、直属机构、办事机构 )从10 0个减到 6 1个 ;1988年改革 ,从 72个减到 6 8个 ,非常设机构从 75个减少到 4 4个 ;1993年改革 ,70个减到 5 9个 ,非常设机构由 85个减到2 6个 ;1998年改革 ,从 5 9个减到
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