所谓公共财政,指的是市场经济下的政府通过收支活动,配置一部分社会资源,以提供公共物品满足 社会公共需要的经济活动或分配活动。客观地说,尽管在中国建立公共财政框架的目标很明确,并 且已经具备了一定的实施改革的有利条件,但目前无论是理论界还是政府部门对建立公共财政仍存 在着认识上的误区。而澄清这些理论认识上的误区,显然对建立实质意义上的公共财政制度是十分有益的。目前我国对于公共财政存在的认识上的误区大致可归纳为以下几个方面: (一)把财政的类型(模式)同财政的本质混淆在一起,认为“公共财政论”是对“国家分配论”的否定。 对于财政来说,财政现象是复杂多样的,而依此加以区分的财政模式或类型也会随着社会经济制度或 体制的变革而发生变动;但财政的本质却是唯一的,即财政与国家不可分割、共生共死的历史联系 。因此就国家财政论与公共财政论的关系而言,两者并不是同一层次的范畴。它们的区别是:前者 关注财政一般,强调的是财政的本质,即财政是以国家为主体的分配;而后者关注财政特殊,强调 的是财政的类型或模式,表明的是财政的本质在市场经济下如何体现出来,或者说强调的是财政的 运行机制。在市场经济条件下,这种运行机制就是财政作为国家为主体的分配活动应按提供公共物 品、满足社会公共需要来进行。国家财政论与公共财政论的关系并非水火不相容,他们之间存在着涵盖与充实的关系。从我国经济体制改革实践看,体制转轨只是使我国的经济运行模式和政府的经济职能发生变化,而没 有改变我国经济制度和生产方式,因此并未动摇财政与国家的本质联系。公共财政的构建只是这一 时期财政本质现象化存在寻求更合理模式的一种要求。相反,在当前市场秩序还不规范、市场经济处于较低层次、市场失灵领域还比较多的状况下,建立公共财政仍离不开国家的干预机制和财政的宏观调控,仍需要强调以国家 为主体的财政分配的权威。由 此可见,建立公共财政并不是 否定国家财政或财政的本质, 而是要求国家财政按社会主义 市场经济要求,系统地改变具 体的财政制度安排。 (二)把公共财政等同于“吃饭财政”,认为市场经济下建立公共财政就是要从建设领域完全退出。 这一认识的错误在于: 一是把财政类型的两种不同分类方式混在一起。公共财政是按国家(政府)提供公共商品的决策方式 来划分的类型,与此相对应的应是“家计财政”和“计划财政”。“生产建设型财政”则是按财政 支出中经济建设投资支出的比重的大小来划分的财政类型,与此相对应的是“吃饭财政”,即经济建设资支出占财政支出比重大,就是“生产建设型财政”,反之,则是“吃饭财政”。二是忽视了经济建设投资支出在政府财政分配中存在的现实。只要我们环顾一下身边的世界,就会发 现,若以净资本形成为标准,世界上根本不存在无建设性支出的财政,相反,各种基础设施和公用 设施,历来都是公共物品或服务的代表,通常都要纳入社会公共需要的范围,或由政府直接出资兴 办,或在政府出资占大头的基础上吸收部分民间资金由政府和民间共同兴办。可见,现代财政不可 能不搞建设,公共财政不是说财政不安排投资支出,只安排政府自身的“人吃马喂”即退回到“吃 饭财政”。与计划经济条件下的财政所不同的是,它要求建设支出的安排要始终以满足社会公共需要为出发点和归属。三是财政思维方式尚未从计划经济的旧观念、旧习惯中彻底解放出来,把政府在经济市场化过程中的 某些“让位”看作是财政自甘“旁落”,放弃调控职能。诚然,财政从那些不属于社会公共需要领 域的建设性支出项目中逐步退出,势必是会带来建设性支出范围和规模的变化。但这并不意味着财 政放弃宏观调控,而只是一种调按方式的转变,反而有利于宏观调控的加强。因为,把“公共性”领域明确为财政活动的范围,既为财政支出结构的调整提供了方向,理论探讨同时使得财政调控更有针对性,也更有力度。 (三)根据建立公共财政框架所采取的一些具 体措施,认定建立公共财政就是政府为缓解财力拮 据向社会“甩包袱”。 这显然是对建立公共财政的手段与目的的一 种混淆。的确,建立公共财政模式必须根据市场经 济的要求,重新界定政府和市场的职责范围,从而 必然会出现政府向社会“甩包袱”的现象一将应由 市场承担的职责还给市场,财政不再给予资金支 持。特别是中国从传统的大包大揽的计划财政转 向公共财政的过程,“甩包袱”现象可能更易为人们 感觉到一原来都是政府“免费”提供的公共服务现 在都要自己掏腰包了。但是“甩包袱”不是目的,而 是手段,是财政适应市场经济的要求而采取的改革 措施。更为重要的是建立公共财政是要根据社会主 义市场经济发展要求,系统地改造财政制度安排, 重塑财政运行机制,因此,建立公共财政更多的是 政府行为,是政府自身的改革,是政府自身的“革 命”。同时搞公共财政的目的在于根据社会主义市 场经济下社会公众的意愿来提供公共物品,满足社 会成员的社会公共需要,从而通过财政与市场的分 工与合作,充分发挥两种机制各自的优势,尽可能 提高全社会资源配置的效率,使有限的资源更好地 满足全社会成员不断增长的物质文化生活的需要。 (四)将社会公共需要的内容和由此界定的公 共财政的支出范围机械地理解为是一成不变的,由 此在确定我国公共支出内容时与西方作简单的类 卜匕。 从理论上看,社会公共需要的范围很广,其内 容大致可以分为以下三个层次:第一,政府保证履 行其职能的需要,诸如国防、外交、公安、司法、行政 管理以及普及教育、卫生保健、基础科学研究和环 保等。第二,半社会公共需要,即介乎于社会公共需 要和私人个别需要之间在性质上难以严格划分的 需要,其中的一部分要由政府集中加以解决。如高 等教育、社会保障、价格补贴等。第三,大型公共设 施,甚至包括基础产业,如邮政、电讯、民航、铁路、 电力等,由于其在经济发展中的重要地位,而且耗 资巨大、私人无力承担,因此其中许多也是由政府 给以满足。从社会公共需要的三个部分来看,因为 J性质不同,除了第一层需要的内容相对固定以外, 其他两个层次的社会需要则处于不断的变化中,在 不同时期、不同社会背景下有不同的表现。 西方国家公共财政,其内涵在不同的历史时期 也是发展变化着的。就资本主义自由上升时期而一—~(l工鱼暄珍鱼l里。目塑-218言,财政 满足的“公共需要”主要体现在社会秩序和物质性的公共产品方面,如被视为经典例子的灯塔之类 的公共产品。到了资本主义垄断时期,财政提供的“公共需要”就开始扩展到市场发挥作用的领域 ,如就业、收人分配、经济外部性等。而就算是在同一时期,不同国情下的社会公共需要及满足的 程度也有所不同。例如,像邮电、电力等部门,有些国家完全由市场来经营,有些则基本靠政府; 再比如,支持国有企业改革支出,从财政应当逐步退出竞争性领域的角度看,它们不应属于社会公 共需要。但是,站在中国现时国情的立场上,它因事关整个经济社会的稳定与发展,又理应属于必 不可少的社会公共需要内容而必须加以满足。因此,对于我国转轨时期的社会公共需要及其公共支出范围,应置身于特定的历史背景从发展的实际需要加以考虑与决策。要使我国公共财政改革过程更加坚实而富有成效,我们应该在改革中切实把握两个立足点: (一)立足于市场。 所谓立足于市场,就是指公共财政必须建立在市场经济这个基础之上,从市场出发来考虑政府及其财 政的定位。从我国的情况看,由于市场是外生的,目前又正处于体制的转轨阶段,市场经济的实践 不长,这就难免在我们的财政思维中多少保留有计划经济的各种烙印,因此在实践中强调并坚持这个立足点就显得十分重要。而要做到这一点,首先必须牢牢树立以市场为中心的观念,从如何服务于、服从于市场的角度摆正市 场经济条件下政府及财政的位置。这既是市场经济中市场对资源配置的基础和主导地位决定的,也 是基于对政府活动本身所具有的特点及其缺陷的考虑。从政府的活动特点看,一方面政府具有相应 的政权力量和政治权威,政府对经济的干预活动多是以政治权力为依据、凭借其强制力去完成的。 如果政府不受约束,则完全可以“为所欲为”,从而全面否定市场活动方法和运行秩序,其结果只 能是市场经济的被否定。另一方面,作为政治主体的政府并不拥有资源和生产因素,它提供公共产 品或服务所需要的资源和要素,只能通过对私人和企业的集中分配获得。这虽是必须的,但毕竟会 直接减少可用于市场运营的资本规模,从而表现为一种对市场自身发展能力的削弱。更何况政府确 实也存在着它的局限性,如:政府所获的信息有限;政府难以控制私人经济对政府活动的反应;政 府政策因官僚行为难以得到完全执行;政府决策程序影响效率;政府活动直接目的不是利润等。这 些都将影响政府行为的效率,所以虽然政府活动有利于整个经济,但并不能完全取代私人经济,否则会影响市场经济的效率和活力。其次,要以市场失效为标准来界定政府及财政的职能范围。即凡是市场能够有效运行或正常发挥作用 的领域(市场能干的),政府及其公共财政就不应插手;市场不能有效配置资源或不能正常发挥作 用的场合和领域(市场干不了或干不好的),则是政府及其公共财政应该介入的领域。因此从一般 意义上讲,在市场经济条件下,政府及其公共财政不仅要提供国家安全、公共秩序与法律、公共工 程与设施以及公共服务,而且其职能范围还应包括经济的外部性、信息不完全、非充分竞争、收人分配不公以及经济波动等领域。总之,在市场经济背景下市场和政府应相互配合、相互补充、各司其职、各归其位共同作用于社会经 济。在这里,市场是第一位的,政府与财政是第二位的,政府与财政的一切活动都应服从并服务于市场。只有这样,公共财政的建立才不至于走样,才不会妨碍市场,甚至替代市场。(二)立足于国情。 所谓立足于国情,指的是在我国公共财政理论与框架的建立过程中,应以我国的基本国情为实践基础,以解决我国的财政经济理论和实践问题
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