一、税务人员法律素质的概念及内涵（一）法律素质的概念对法律素质，专家、学者从不同的角度作 了阐述。有的在谈到行政人员现代化时指出：“政府机构中的行政人员不仅需要有较高的文化素质 和行政管理素质，还必须具备法律素质。所谓法律素质，就是政府机构中的行政人员要了解法律、遵守法律和自觉维护法律的尊严，即执法、守法、护法。”①显然，这是针对政府机构行政人员的执法特性来讲的，把法律素质与文化素质、行政管理素质严格区 分开来，把知法、守法、准确用法看作是依法行政的基本要求。也有的从法律对人们的行为及思想 观念的内在要求上进行定义，认为“法律素质是人们关于法律现象的思想、观点、知识以及心理的总和。”②这是一个法哲学概念，具有一定的抽象性，基本概括了公民法律素质的内涵。然而，法律素质又是具 体的，总是要与一定的群体结合在一起谈论才有意义。一般来讲，法律素质主要是指一定的社会需 求对特定领域中特定群体的法律知识及其运用能力的基本要求。（二）税务人员法律素质的概念及 内涵税务人员是一个特殊的社会群体，其法律素质是由国家、社会所赋予税务机关的职责和税务机 关的工作特性所决定的。按照我国现行法律规定，税务机关是国家的税务行政管理机关，专门负责 国家税收的征收管理工作，即依照法律法规或国务院依法做出的决定、命令等，实施税收的开征、 停征以及减税、免税、退税和补税等征收管理工作。税务人员的基本职责就是“依法征税，依率计 征，应收尽收”，打击偷、骗税等危害税收征管的违法行为。税务人员所有税收征收管理活动，都 必须严格限定在法律所允许的范围内，任何不符合法律规定或者不按法律规定办事的行政行为都是 违法的，都应受到法律的制裁。由此可知，税务人员的法律素质具有特定性，其内涵主要是指税务 人员按照法律原则、法定目标和要求，运用法的理念、法的手段正确履行法定职责，确保税收法律 法规正确实施的基本素养和基本技能。这要求税务人员不仅要知法，同时还要有较强的法治观念， 善于运用法律的观点、方法去分析问题、解决问题。二、税务人员应当具备的法律素质（一）系统 的法律知识一定的文化知识，是保持和加强一定素养及技能的基础和前提。只有具备一定法律知识 的人，才可能具备法律职业所要求的法律素质。税务人员作为税务行政执法人员，要达到职责所要 求的法律素质，首先必须具有较为系统的法律基本知识。这是因为，税务行政管理的实质就是税务 行政执法，每一次税务行政执法都是一个相对复杂的过程，是一个从一般到个别的具体的法律法规 的实施过程。在这个过程中，要对一定的违法事实按照法定程序进行调查取证和分析判断，要把握 违法行为的性质和情节，要确定适用哪部法律法规，适用哪条、哪款，在具体处理时要做到公正、 公开、合法，等等。所有这些，并不是某一个法律文件或某一部法典就能够简单概括得了的，更不 是某一个税收规范性文件就能够作出包容性规定的。所以，只了解几项税收政策性规定或者几件税 收法律规范文件是远远不够的，是不能处理好税收法律事务的。税务人员必须具有较为系统的相关 法律知识，特别是我国加入WTO后，税收要积极适应世界贸易组织规则的要求，这对税务人员的 法律素质提出了更高的要求。（二）牢固的法治理念法治理念，既是法律意识问题，更是一个法律 思维方式问题。税务人员树立法治理念，就是要能够自觉运用法律思维模式判断、分析、处理税收 事务。一方面，一切按照法律原则、法定目标、法治要求去分析、判断和把握税收法律事实或法律 事件，始终坚持以法理为指导、以法律为准绳、唯法至上的原则，做到“思必及法，言必循法，行 必合法”，正确处理与纳税人之间的法律关系。另一方面，要始终注意自己执法行为的合法性、公 正性。这是税务人员整体素质法律化的基本反映，是税务人员对各项法律法规消化、理解、吸收的 表现。（三）优良的执法道德素养税务人员执法结果的好坏，将直接影响税务机关和税务人员执法 形象的优劣；若执法违法，还会影响国家宏观调控措施的贯彻落实和国家的安全与稳定。因此，税 务人员的执法道德素养非常重要，是税务人员执法素质的又一重要内容。1．要有良好的政治修养 。一定的政治修养是税务人员法律素质的题内之义。法律是国家制定的、反映社会整体利益的国家 意志的表现，其本身就含有政治的意义。经济离不开政治，政治是经济的集中反映，这一道理在税 收领域反映得尤为突出。税收的本质和税务机关的职责决定了作为税务行政执法的主体，税务人员 必须具备一定的政治修养。尤其是应具备清正廉洁、勤政为民的执法品质和拒腐防变、甘于清贫的 意志能力，不以税谋私，不以权谋私。2．独立客观的法律人格。具有独立客观的税收法律人格， 是坚持依法治税、推进依法行政的重要条件之一。独立客观的法律人格主要是要求执法人员敢于坚 持真理、善于坚持真理。在具体执法活动中主要应做到两点：一是坚持一切从实际出发，实事求是 ，不搞主观臆断或揣测；二是在处理国家与纳税人之间的利益上，要站在法律的轴心线上，确保不 偏不倚，既要确保国家税收不受损害，又要充分维护纳税人合法权益。3．平等公正的执法品格。 平等、公正是法律本身追求的重要价值目标，法律通过一系列的制度、规范来保障其实现。平等权 是宪法赋予公民及其他社会主体的一项基本权利。作为税收法律的实施者、执行者，税务人员始终 保持平等、公正的心理品质，是贯彻落实法治、公平之治税思想的心理基础，是保障税收中性原则 得以实现的重要心理条件。平等、公正的法律品格要求税务人员坚持法律面前人人平等，保护每一 个纳税人的合法权益，制裁一切违法行为，不搞任何形式的税收歧视，一视同仁地处理任何税收问 题。征收管理上坚持一个政策标准；行政处罚上把握同一个执法尺度。只有这样，才能切实为所有 纳税人提供一条公平竞争的税收起跑线，创造平等、公正的税收法律秩序，促进社会主义市场经济 的良性发展。（四）较强的税务行政执法能力税务人员的行政执法能力，主要是指税务人员“依法 办事”的能力。从字面讲主要有两层含义：（1）“办事”能力。主要指工作扎实，方法科学，效 率较高，在税务行政执法过程中对需要处理的税收法律事务，有足够的能力作出迅速敏捷而准确的 反应，使国家和纳税人合法权益得到及时有效的保护。（2）“依法”能力。主要指税务人员按照 法的理念、原则和法律的具体规定，有效开展执法活动，确保国家税收法律、法规和政策得到完整 、准确的贯彻执行。三、税务人员法律素质现状（一）法律知识较为缺乏一方面，税务队伍中比较 缺少法律专业人才，法律基础知识难以普及应用于税收工作实践。据统计，截至2000年12月底，全国税务系统共有正式职工80.08万人，其中大专以上学历人员45.87万人，占人员总数的57.27%。与“八五”末的32.9%相比，学历结构有较大幅度提高。①但其中，学习财税和其他经济专业的人员占90%以上，学习法律专业的人员则寥寥无几。据了解， 某地国税系统有正式职工16000余人，而学习法律专业人员只有26人，仅占人员总数的0. 16%,且集中在市地以上税务机关，大多数县级局和95%以上的基层税务机关没有法律专业人 员。另一方面，税务人员普遍缺少较为系统的法律基本知识，多数人员较为熟练地掌握了税收基本 知识，但对于相关税收法律知识却知之甚少，曲解、肢解法律规定的现象屡见不鲜，融会贯通地运 用法律手段去处理税收事务的能力更差。（二）法治意识亟须增强突出表现有三：一是税收法律思 维模式还没有形成。相当数量的税务人员仍坚持“以组织收入为中心”的工作理念，把税收的职能 作用直接理解为税务机关的职责，没有认识到税务机关的执法特性，没有认识到税务机关为国家组 织财政收入是税务行政执法的结果的道理。所以处理税收事务时，也就不能“法”字当头，不能把 合法性当作工作的出发点。二是税务机关对税务人员的评价、考核体系还没有彻底转变到“法治导 向型”上来。该查不查、当管不管、以补代罚、以罚代刑等随意处置或放弃税务行政执法权力的现 象，尚未得到有效的遏止，应有的责任追究也往往流于形式，如此状况不利于引导税务人员树立法 治意识。三是对法律程序的重要意义认识不足，轻视、忽视甚至厌烦依法行政程序。部分税务人员 认为程序影响执法效率，认为程序是人为制造的“麻烦”，重实体，轻程序。有的甚至感情用事， 凭关系征税，凭“权威”、凭“能耐”、凭“义气”办事。（三）执法能力有待提高据2000年 6月30日《中国税务报》报道，1999年全国共发生税务行政诉讼案1764件，税务机关胜 诉率为34%。税务机关执法行为被法院认定为违法、不当或部分违法、不当的案件占66%。面 对这触目惊心的数字，有关人士分析其原因认为主要有六：一是部分税务机关执法中重实体轻程序 ；二是对《税收征管法》的规定理解有误，造成执法行为不规范；三是税务机关制作法律文书不严 谨、不规范；四是某些税收政策与现行法律法规冲突；五是个别税务机关执法中不注意搜集证据； 六是部分税务机关护短，应在复议阶段纠正的执法错误，而未予纠正。这六个方面的原因实际上也 是税务人员执法能力状况的具体表现，说明税务人员的行政执法能力是比较低的。许多情况下，并 不是税务人员有意识地去违法行使职权，主要是因为对法律规定不了解、不懂得法律之间的衔接或 者根本就不知道相关法律是怎么规定所造成的。四、提高税务人员法律素质的主要途径（一）实施 专业化培训，全面提高税务人员法律素质1．抓应用培训。针对目前税务人员法律素质较为偏低的 状况，应在普及法律基本知识的基础上搞一些有针对性的培训，切实做到需有所学、学有其新、学 有所得、学以致用。在培训内容上，要根据岗位不同，按需施教。在培训方式上，应当分为长期、 中期、短期培训。对于没有任何法律基础、也没有实践工作经验的，要进行长期培训；对于有一定法律基础和工作经验的，进行中期培训；对于工作经验较为丰富，但缺乏某一种或某方面法律知识的进行短期培训。在培
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