一、财政风险的内涵陈学安、侯孝国认为 ,财政风险是指我国现在执行的有关财政政策 ,使未来财政工作遭受损失或损害的可能性。财政风险是国家和政府的风险 ,是社会其他风险的承担者 ,在一定程度上是缓解甚至化解其他社会风险的手段 ,国际经济动荡也会引发和加大本国财政风险。吴厚德认为 ,财政风险是指国家在组织财政收入和安排财政支出过程中 ,由于财政制度和财政手段本身的缺陷以及各种经济因素的不确定性造成损失和困难的可能性。财政风险具有潜伏性、波及性、普遍性、内生性与外生性并存的特点。张春霖认为 ,财政风险是国家财政出现资不抵债和无力支付的风险。财政风险和政府债务密切联系。丛明、胡哲一认为 ,财政风险是指财政面临支付危机的可能性 ,集中表现为赤字和债务的膨胀 ,当这种膨胀超越一国经济和社会承受力时 ,将演变成财政危机 ,并由此引发一国经济、政治的全面危机和社会动荡。二、政府债务的可持续性与财政风险刘立峰认为 ,国债政策的不可持续性将直接导致财政风险的局面 ,影响和决定国债政策可持续性的基本因素也就直接决定了财政风险的形成和发展。这些因素可分为 内部因素和外部因素。内部因素相关指标包括赤字比率、国债负担率、外债偿债比例、国债利率和 国债资金的资产形成率。外部因素包括银行不良资产比率、政府对国有企业或公共部门支持和参与程度以及养老金制度欠账规模。李桂平认为,我国预算外债务构成了或有债务 ,其性质上虽然不是政府的债务 ,但是一旦出现支付缺口 ,必然最后由政府承担一部分偿债责任 ,从而构成隐性的财政风险。我国目前或有债务表现为金融机构的不良资产和支付缺口、各类公共社会基金的支付缺口、政府投资失误而出现的债务负担以及政府的财政担保。陈学安、侯孝国认为,财政风险表现为以下方面 :(1)财政赤字有加速增长趋势 ,国债规模越来越大 ,财政存在债务风险。 (2 )不合理的财税体制使中央和地方面临收入压力 ,财政存在体制风险。 (3)财政或有债务大量存在 ,增加了财政风险的不确定性 ,财政存在隐性风险。 (4)财政是国有企业改革和国有经济结构调整成本的重要承担者 ,财政存在改革风险。贾兰兰、蒲松认为 ,财政是社会经济风险的最终承担者 ,财政风险不仅包括国债债务风险这种显性的直接由信用约束带来的风险 ,从更广的角度来说 ,它还包括或然的由道德约束带来的债务风险 ,具体表现为 :(1)财政担保债券风险 ;(2 )地方政府债务风险 ;(3)社会保障基金缺口风险 ;(4)银行经营风险和国企财务风险 ;(5 )为维护本国金融体系稳定 ,在金融危机时财政对金融体系的维护、对存款人的保护、对国际性援助计划的参与 ;(6 )无法预料的自然灾害引起的财政风险。张春霖认为 ,政府债务的可持续性是政府财政风险的重要反映。一国政府债务不具有可持续性也就是该国政府在现有债务水平上按某种模式继续借债将导致政府资不抵债和无力支付 ,即出现财政风险。我国的政府债务应定义为公共部门债务 ,其远大于国债债务 ,其中造成差别最大的两个项目 ,一是国有银行体系的不良资产中的潜在损失 ,二是隐性养老金债务。基本原因在于我国的国有经济仍然是一个财政、银行、企业三个部门组成的巨型公司。银行不良贷款损失和隐性养老金债务与财政部发行的国债一样 ,都是国家对非国有债权人 (居民 )的债务。尽管这些债务的数额有不确定性 ,但都是非偿还不可的。要评估政府的借债能力 ,有必要将财政、银行、企业三个部门作为一个整体 ,编制政府的资产负债表。如果政府的净值为正 ,说明它的资产足以抵偿现有债务 ,如果政府净值为负 ,说明政府已经到了资不抵债的地步。丛明、胡哲一认为 ,根据财政承担债务风险的责任和性质 ,可将财政风险划分为两类 :一类是直接的财政风险 ,一般是通过财政预算安排并经过一定的法定程序批准的债务 ;另一类是间接的财政风险 ,即由财政间接承担的其他领域的债务 ,一般是在财政预算以外可能要由财政来承担的债务 ,其中最主要的有银行不良资产、养老金债务、国债转贷资金等。财政真正能够分摊多少、何时分摊是一个动态的可变化的过程 ,它将取决于国家整体经济实力和控制经济风险的能力。三、直接的显性的财政风险对我国经济增长的影响 贾康、余小平、马晓玲认为 ,改革开放以来出现的财政赤字是我国特定的历史背景和经济条件下的必然产物 ,其具有积极和消极的两面性。一方面 ,赤字的消极作用在于它为总需求膨胀推波助澜 ,会妨碍经济稳定协调发展 ;另一方面 ,我国这些年的赤字并未导致政府投资相对份额的上升 ,而是主要偏向于承担改革成本和维持社会安定 ,在改革以来的特定时期 ,连年赤字成为资金供需矛盾和利益分配摩擦的缓冲器 ,在客观上对社会和经济增长有一定的积极作用。 1998年以来政府执行的赤字财政政策对保持国民经济持续稳定增长有巨大的积极作用。刘溶沧、马拴友从利率、私人投资和经济增长三个层次 ,递进分析了我国的赤字、国债与经济增长的关系。回归结果显示 ,在改革开放以来的赤字和国债水平上 ,利用赤字和国债进行投资不存在提高利率和挤出私人投资的问题 ,相反公共投资因具有正外部性 ,提高了私人投资的收益率 ,而在一定程度上有挤进效应。如果不结合财政支出考察赤字、国债的效应 ,或者他们只用于转移和其他经常性支出时 ,它们对经济增长具有负影响 ;但如果赤字和国债用于公共投资 ,则净效应是促进了我国的经济增长。因此 ,在需求不足条件下 ,特别是在利率还没有市场化的前提下 ,适当扩大赤字和国债规模 ,用于基础设施投资、技术改造和结构调整目的 ,可拉动我国经济增长。周军民、吴其苗、占明华认为 ,在启动内需、刺激经济、缓解社会矛盾方面继续增发国债 ,发挥国债投资的资产效应和拉动效应是我国政府宏观调控的必然选择。但是也必须充分认识到国债政策实施所带来的风险 ,中长期的经济增长是不能依赖国债扩张的。郭庆旺、赵志耘认为 :(1)我国绝大部分赤字支出都用于为民间部门生产经营活动提供基础设施的投资 ,基础设施很难通过市场机制进行资源配置 ,因此赤字支出对社会生产潜能有正效应 ,在一定程度上具有拉动效应。 (2 )财政赤字不会通过影响利率水平而排挤民间投资支出。即使利率与财政赤字之间存在一定关系 ,由于目前民间部门投资对利率变化缺乏弹性 ,导致赤字支出最终只产生增加国民收入的拉动效应。 (3)我国资本市场尚不成熟 ,国债与股票的替代效应理论能否成为我国财政赤字拉动效应的佐证 ,有待进一步研究。 (4)我国目前的经济运行处于低谷时期 ,由于经济衰退引起的周期性赤字不会排挤民间投资 ,反而有利于拉动民间投资 ,启动内需 ,使经济尽快复苏。尹超认为 ,国债发行对经济增长的有利影响表现为两方面 :第一 ,一国通过发行国债筹集资金并用于政府支出 ,有助于刺激有效需求 ,带动经济增长。第二 ,由回归分析可知 ,国债发行对货币供给Ｍ2 有扩张作用 ,Ｍ2 提高对经济增长有利。国债发行对经济增长的不利影响表现为国债发行存在“挤出效应” ,但由回归分析可知 ,ＧＮＰ与国债发行净额呈正相关 ,在考虑了“挤出效应”之后 ,国债发行对经济增长还是有积极作用。袁东、王晓悦认为 ,在经济衰退与萧条期 ,政府通过发行国债增加公共投资 ,首要的影响就是在没有减少私有投资存量的情况下 ,增加公共投资会刺激相关联的产业生产与投资增加 ,并改变人们的预期而由此增加产出。其次 ,公共投资的增加扩大了就业 ,增加了人们的可支配收入 ,可刺激人们的消费水平。第三 ,公共投资增加来源于国债而非税收 ,使得人们在即期享受“减税”的好处的同时 ,也有利于稳定和提高消费支出。然而 ,我国的部分公债是向商业银行发行的 ,在我国强调加强银行自我约束机制的改革时期 ,当国债收益达到一定水平 ,商业银行会偏向于购买国债 ,这就加重了银行不愿向企业贷款的意向 ,从而产生“挤出效应”。四、防范财政风险的政策取向丛明、胡哲一认为 ,第一 ,应该认真防范直接的财政风险 ,提高财政收入的两个比重 ,按照公共财政的要求调整和优化财政支出结构。第二 ,应该采取有效措施化解间接风险 ,包括化解金融风险 ,完善社会保障体系 ,强化地方政府债务管理。第三 ,应该健全国债运行机制 ,包括加大公开市场业务操作力度合理调整国债期限结构 ,积极发展机构投资者。第四 ,出售部分国有资产以清偿部分或有债务和隐性债务。贾兰兰、蒲松认为 ,首先 ,我国必须建立起一个处理或有负债的预算框架 ,对或有债务的规模作出恰当的估计。可以在预算决策之外 ,专门准备一份材料 ,提供预算众多包含的或有负债和其他隐性财政风险的背景信息 ,还应整治政府预算外与制度外收入。其次 ,我国应该建立起一个处理财政或有负债的法律框架 ,对中央与地方的支出与负债责任的划分在法律上更明确地予以规范。陈学安、侯孝国认为 ,首先 ,应该取消自上而下的财政收入增长指令性指标。其次 ,应将预算内、预算外资金管理并轨 ,推行零基预算制度。第三 ,减少财政管理级次 ,加强县 (市、区 )级财政统筹能力 ,以解决地方财政风险问题。第四 ,建立公共财政支出制度。第五 ,消除扩大国债发行预期 ,根据财政偿债能力控制国家内外债务规模。第六 ,集中政府对外举债权 ,建立政府部门对外借款担保报告和备案制度。第七 ,建立财政风险的动态监测和风险基金制度。第八 ,加强银行和国有企业的市场化改革进程财政风险问题研究综述@王新丽
@杨立岩①陈学安、侯孝国:《财政风险:特点、表现及防范对策》,《财政研究》2001年第3期;
②丛明、胡哲一:《财政风险若干问题分析》,《经济研究参考》2001年第26期;
③贾兰兰、蒲松:《政府或有负债的
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