一、问题的提出 改革开放以来 ,我国教育财政逐步形成了以政府财政拨款为主 ,多元化、多渠道筹措教育经费的新体制。政府财政拨款实行中央与地方分担 ,以地方财政为主的制度 ,规定了财政教育经费和教育财政拨款增长的原则和数量。自 1986年起 ,国务院决定开征教育费附加 ,凡缴纳产品税、增值税、营业税的企业必须缴纳教育费 ,附加率为 2 %。 1994年税制改革后 ,三税改为消费税、增值税和营业税 ,附加率为 3%。农村也开征教育费附加 ,附加费为不超过农民年人均纯收入的 1.5 %。《教育法》还规定省级政府可以开征教育费附加税。与以前相比我国的教育财政体制巳经发生了很大变化 ,教育经费也有了大幅度的增长 ,从而有力地推动了我国教育事业的巨大发展。但因为我国是一个穷国“办”大教育 ,仍然面临教育经费短缺的约束。就我国教育整体而言 ,我国教育经费占国民生产总值的比例仍然很低 ,我国财政性教育经费支出占国民生产总值的比例 ,1992年为 2 .73% ,1993年为 2 .5 2 % ,1994年为 2 .6 2 % ,1995年为 2 .4 5 % ,1996年为 2 .4 7% ,1997年为 2 .5 4 % ,1998年为 2 .6 1% ,即使与发展中国家的4 .0 %的平均水平相比也有相当大的差距。1999年教育费附加占财政性教育经费的 13.9% ,成为发展基础教育的重要经费来源。而客观的情况却是尽管教育费附加已成为仅次于政府财政拨款的第二大义务教育经费来源 ,但长期以来征收不到位 ,实际征收数额低于法定征收数额 ,征收标准和方法上的随意性较大 ,管理和使用上也存在着挤占、截留、挪用、拖延拨付等现象。配合 1999年 3月 5日朱基总理在政府工作报告中提出的 :要进一步完善财税体制改革 ,重点是全面清理和规范收费 ,逐步实施“费改税” ,教育有关部门多次提出将目前征收的教育费附加、农村教育事业费附加、地方教育发展费等各种教育性收费改征教育税 ,提高其法律地位以防止目前在征收过程中的随意性 ,并克服由于地区经济条件和经济发展水平的差异而使教育收费苦乐不均的弊端 ,确保教育经费的足额征收和教育事业发展的需要。二、征收教育税的理论和实际依据 (一 )理论依据现代经济学认为 ,政府的主要职能是提供公共物品满足公共需要 ,为了提供公共物品 ,政府则需要占有和支配一定的经济资源。政府占有经济资源可以以税收或收费两种形式占有 ,但究竟采用哪一种形式是由公共物品的性质决定的。公共物品又分为两种 :一是纯公共物品 ,其特点是具有消费的非竞争性、同一性和供给的非排他性。这是因为任何一名理智的消费者都可以既不为之付出代价也能享受由之带来的好处 ,也就是所谓的“免费搭便车”。如果用收费补偿纯公共物品的生产费用 ,就必然将不付费者排除在外 ,为解决这一难题 ,就必须采用税收的形式 ,在所有社会成员之间强制分摊公共物品的生产费用。而国际上的做法也体现了这一原则 ,现代各国用于提供纯公共物品的费用基本上也是由税收提供的。第二种公共物品是准公共物品 ,特征是 ,其效用可以分割 ,并且消费者对准公共物品的消费无论在范围还是程度上都存在差异。如果仅用税收形式来补偿准公共物品的生产费用 ,实际上是使准公共物品的生产费用由所有社会成员共同负担 ,这样一方面会侵犯没有消费或较少消费这些物品的人的利益而破坏公平 ,另一方面也会剥夺消费或较多消费这部分公共物品的人根据自己的偏好选择准公共物品的种类及规模的权利使准公共物品偏离最佳供应状态 ,降低经济效率。那么 ,是否政府就应该以完全收费的形式提供准公共物品 ,即由完全收费来补偿准公共物品的生产费用。答案是不能 ,原因在于准公共物品的使用具有外部性 ,不仅物品所在地区或消费者个人 ,而且其他地区或其他社会成员都会从中受益。单纯用收费来补偿准公共物品的生产费用同样不符合公平和效率的原则 ,所以 ,准公共物品的生产费用补偿应采取税收和收费两种形式。而对于某一特定的准公共物品的生产费用 ,应在多大程度上和范围上用税收补偿 ,又应在多大程度上和范围上用收费来补偿 ,主要取决于两个因素 :第一 ,受益程度。一般来说受益范围不确定、受益差异不明显的准公共物品的生产费用 ,主要用税收补偿 ;相反 ,受益范围确定、受益差异明显的准公共物品的生产费用主要用收费补偿。第二 ,生产成本和交易成本的高低。就生产成本而言 ,边际生产成本大致保持不变的准公共物品费用主要用稳定性较强的税收来补偿 ,而边际生产成本递减或递增的准公共物品的生产费用 ,主要用灵活性较强的收费来补偿。就交易成本而言 ,征收成本高的准公共物品的生产费用主要用税收补偿 ,征收成本较低的准公共物品的生产费用主要用收费来补偿。那么 ,对于教育服务的产品性质又该如何界定呢 ?从供给的角度看 ,教育属于准公共物品。按照公共物品的两个特征来看 ,教育具有消费的竞争性 ,即对于既定的教育供给———教师、教室、实验室等 ,增加一个消费者 (学生 ) ,会减少其他消费者的消费机会 ;教育消费的效用具有一定的排他性 ,但也不是完全的排他性 ,这是因为受教育者可以获得教育所带来的经济和非经济的好处 ,比如 ,预期收入的增加、福利的改善、流动与晋升机会的增加、精神上的享受 ,但其他入也可以得到教育的好处 ,比如一个受过良好教育的公民对邻居、同事、社区、社会都是有益的。同时教育对于社会的精神文明与物质文明建设都会带来巨大收益 ,这就是教育的外部效用或公共物品部分。所以 ,教育服务应该既不是纯公共物品也不是私人物品 ,而是一种准公共物品。由于教育具有准公共物品的属性 ,决定了在提供教育经费上政府行为应占主导地位。特别值得一提的是基础教育 ,因为相对于高等教育、职业教育、成人教育而言 ,基础教育是所有教育的重中之重 ,是绝对需要国家花大力气去扶持和发展的教育。按照国际 2ｌ世纪教育委员会向联合国教科文组织提交的报告《学习———内在的财富》(1996 )指出的 ,基础教育是必不可少的“走向生活的通行证” ,它使享受这一教育的人能够选择自己将要从事的职业 ,参与建设集体的未来和继续学习。如果要成功地同两性之间的不平等及同各国内部和国家间的不平等现象作斗争 ,基础教育则是至关重要的。而《世界银行1996年度报告》也总结出 :初级教育值得优先发展的原因有 4个 :1 它是高等教育必须鉴于其上的基础 ;2 一个人工资收入测算的收益在初级教育领域是最高的 ;3 贫困人口尤其能从用于初级教育的公共开支中受益 ;4 初级教育还会带来诸如死亡率和生育率降低的众多附加效益 ,以及提高健康、营养水平和识字率效益。(二 )实际依据正因为教育的准公共物品属性和基础教育的重要性 ,决定了对基础教育的投入更大的依赖于政府行为 ,而我国基础教育经费的六种来源中 (1 教育财政拨款 ;2 征收教育费附加 ;3 企业、社会团体及个人办学经费 ;4 集资 ;5 捐资 ;6 校办产业 ) ,前两种即教育财政拨款和征收教育费附加属纯粹的政府行为。就目前来说 ,十分有必要将教育费附加等改为教育税。这是因为 :1 从理论上说具有准公共物品属性的教育的供给可以采用税收的形式来补偿其生产成本 ,而对于基础教育这一实现国家文化目标的根本教育来说 ,其受益范围是全民的 ,完全应该由所有社会成员共同负担 ,所以其供给是可以采用税收形式的。 2 从“税收”与“收费”的区别来看 ,税收比收费更具有 :(1)强制性。因为税收是政府依据法律强制征收的 ,只要纳税人有了应纳税的收入就必须按照税法规定如数缴纳 ,所以政府通过税收组织的收入的量是稳定可靠的。 (2 )无偿性。通过税收取得的收入不需要偿还 ,不会给政府带来“额外的负担”。 (3)数量上的相对固定性。因为税收是以法律形式预先确定的征税对象和征收数额 ,所以除非变动税法 ,否则在一定经济发展水平下政府通过税收组织的收入即为一个既定不变量。 3 从以前我国征收教育费附加的实际情况看 ,由于缺少相应的法律约束机制、征收保障机制和使用监督机制 ,教育费附加的征收长期不到位而且实际征收数额低于法定征收数额 ,而在农村尤其是贫困地区情况尤为如此 ,不利于我国基础教育在城乡间、区域间公平、健康地发展。 4 从国际的经验来看 ,对于像教育这样的公共服务 ,大多数国家对公共教育系统内的初等教育采取免费方式 ,教育成本由政府通过税收形式弥补 ,而对于高等教育则采用收费的办法。而从实际操作看 ,把各种教育收费改为教育税 ,并不会因为多增加一个税种而牵扯太多方面的利益 ,或者说缺乏可操作的依据不利于经营。这是因为 :首先 ,各种教育性收费 ,尤其是教育费附加、农村教育事业附加费本身就具有税收或准税收性质 ,收入来源较稳定、涉及面较广、收益面较宽、收费具有连续性和持久性。第二 ,这类教育费用的征收本身就有一套较为规范的征收办法 ,便于征管和操作。第三 ,有规范的调整各级政府利益关系的办法 ,不会过大影响原来的财力分配格局。三、教育税设计的原则及具体建议 教育税设计的基本原则 ,应是宽税基、低税率、易征管。基本设想如下 :1 税基 :纳税人的销售收入额和营业收入额及单位和个人的经营收入、农民的纯收入。2 纳税人 :流转税的纳税人、有经营收入的单位、个人、农民。3 税率 :据某省测算表明 ,若将教育税税率设计在 3‰。,教育税收入只比目前征收的教育费平均增加 30 % ,当税率为 5‰时 ,教育税收入比应征教育费平均增加 117%。这样以来 ,如果按这个规模征收教育税 ,社会税负会有所增加 ,但由于建议的教育税的税基比以前宽 ,所以用
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