随着我国市场经济体制改革的深化,如何进行财政体制改革、建立符合市场经济要求的公共财政体制 ,是近年来学术界与决策层关注的焦点之一。与此相关的问题层出不穷,诸如,如何看待两个比重 的变化、如何看待赤字及国债、如何看待积极财政政策等等。当我们对此进行深入探讨时,不可避 免地遇到这样一个问题:在市场经济体制下,财政收支到底要遵循什么样的原则?答案不一而足, 可谓仁者见仁、智者见智。近日拜读了邓子基先生的一篇文章,题为“以收定支还是以支定收”( 见《财政研究》2002年第3期,以下简称“邓文”)。文中提出,“从我国国情出发,我国仍 须主要坚持‘以收定支’的原则”(为行文简化,本文引文中除特别标注者,其余均摘自“以收定 支还是以支定收”一文)。学生研读该文数遍,存疑颇多,对先生的观点不敢苟同,特著此文,与邓子基教授商榷,不当之处恳请先生不吝赐教。一、邓文对以支定收的置疑纵览全文,邓文反对“以支定收”的主要理由是,它照搬了西方公共财政的经验,“不顾国情”。文 中先后列举了三个主要国情,来说明“为什么我国不能实行‘以支定收’的预算原则”。下面我们逐条分析。第一,“无限需求与有限供给的矛盾”。 邓文指出了我国国情,一方面经济基础薄弱,加之改革过程中还会出现一系列新问题,所以,“对公 共产品的需求呈现出无限增长的特征”;另一方面,政府相对收入下降。于是得出公共产品“无限 需求与有限供给的矛盾”,并进一步指出,如果实行“以支定收”,“要政府根据社会对公共产品 的需求来确定公共产品的供应范围”,“无疑”要导致两个恶果。一大恶果是,“不断提高收入比 例从而面临体制复位的危险”。我们知道,计划经济体制下政府收入比例无疑是最高的,而且此处 “体制复位”显然是指计划经济体制。据此可推论出,邓文认为以支定收是与计划经济体制相联系 的。然而上一段又刚刚写道,“在计划经济体制下,我们长期奉行‘以收定支’是有其深刻的体制 背景”,“在当时的情况下(指在计划经济体制下一笔者注),只能实行‘以收定支”’。这似乎 前后矛盾。邓文认为“以支定收”另一个恶果是,“长期支大于收,结果必然是政府陷入巨额赤字 ,导致通货膨胀……”由此可见,邓文认为“以支定收”必然与长期赤字相联系。暂且把理论分析 留在第三部分,让我们先看看事实。以邓文举出的实行“以支定收”的典型国家美国为例,它不是 成功地实现了财政平衡吗?而且,邓文中也注意提到了,实行“以支定收”原则的西方国家正在“ 争取财政盈余”。这说明,实践中“以支定收”原则与实现财政平衡并不矛盾。认为实行“以支定收”就必然导致赤字长期存在、甚至任由赤字扩大,实在是个误解。第二,“我国国情决定了我国不具备‘以支定收’的前提”。 邓文指出,西方国家“以法律约束政府行为”,“议会形成强有力的约束”,“有健全的考核体系和 指标评价方法”,能够实行以支定收;而中国“随意增加开支、乱批条子、乱开口子的现象依然存 在”,因此,实行“以支定收”不合国情。其实,西方国家也不是等到各项制度完备之后,才实行 “以支定收”制度的,相关制度与考核评价体系的确立也是循序渐进的,与预算原则的确立是一个 互动的过程。更何况,西方国家的现实绝非邓文所言之完备。殊不见院外游说势力愈发强大,总统 权杖范围不断扩张,种种政治丑闻与幕后交易频现报端……再者说,不单“以支定收”原则需要相应的约束和监督机制,任何一种预算原则都要辅之以某些制度加以监督和规范。诚然,我国在预算执行中的确存在一些问题,但是这不能成为故步自封、荒废改革的理由。改革就是 要兴利除弊,不能屈就于现状。实行“以支定收”所要求的规范化、法治化,也正符合社会主义市场经济体制的要求,而且,我们正在为此不懈地努力和探索。第三,“如实行‘以支定收’地方财政将更加吃紧”。 为什么“以支定收”就会成为地方盲目开支的理论依据呢?文中没有论证,就力陈其弊了。笔者推断 ,这种论证中的跳跃或许是由于邓文对“支”存在两种可能的误解。一种可能的误解是,把“以支 定收”原则与我国曾经使用过的、预算调节方法中的“以支定收”混淆了。,后者是指先确定地方 支出指标,然后确定地方收入留成比例的预算调节方法,它与“一年一定”的预算调节有效期相适 应。目的在于保持地方留成收入与地方支出数量的平衡,与市场经济下“以支定收”的预算原则仅 仅是貌似,内涵差别很大。另一种可能的误解是,认为“以支定收”中的“支”是不受约束的“支 ”。在现代社会,财政支出怎么会不加界定和节制呢?可见,不论以上哪些可能都是大大地曲解了 “以支定收”原则。这里的“支”,是根据社会经济发展状况对公共产品的需求来确定的。本文第三部分将对此加以详细阐述。至于我国地方财政目前的困境,主要在于深层次上的制度缺陷。1994年财政体制改革后出现了奇 怪的现象,一方面地方财政收入以年均18.5％的速度增长,2001年地方财政收入几乎为财 政体制改革前的1倍;另一方面,地方的县乡两级财政却愈发捉襟见肘,入不敷出。,造成这一现 象的根本原因是,财权与事权的不对称,财权主要集中在省市一级,大量事权仍停留在县乡一级政 府,而且,财政支出标准决策权不但过度集中而且规则紊乱。因此,寻求地方财政困境的出路,要 从政府体制、财政体制等根本问题人手,实现财权、事权、财权的统一(贾康、白景明,2002),而不应该仅仅着眼于预算原则。二、市场经济下如何“以收定支”下面让我们来分析一下邓文中“以收定支”原则的具体内容。 邓文指出,…以收定支’指的是按财政收入安排财政支出”。既然财政支出要视财政收入的多少而定 ,财政收入是个参照、是个基准;于是不免要问,政府根据什么来决定财政收入的“度”呢?邓文 在理论分析中并没有回答这个根本问题。只是在最后如何执行时写道,“首先确定财政收入的适当 比例(考虑对经济发展的影响、自身风险等因素),再按照收入规模确定支出范围和结构”。这样 一带而过,在理论上没有回答这个问题,在实践中也缺乏可操作性。文中又写道,“其中财政收入 包括税收、国有资产收益、公债以及其他收入。”我们知道,“以收定支”是在所能取得的财政收 入限度内来安排支出,实际上是多收多支,少收少支,支出随收入而涨落的原则。即使计划经济体 制下的“以收定支”中的“收”也都没有包括“公债收入”。而且,从理论上和实践中都无法说明 怎样才能根据公债收入决定财政合理支出。其实,发行公债本身就是财政支出的要求。再说,发行 公债也需要一定程序,要先指明公债所得的支出,才能获得有关机构的批准。因此,这一过程本身就说明,实际上是从财政支出出发来决定财政收入的。坚持“以收定支”论者忽视了一个重要方面——计划经济体制下的“收”与市场经济体制下的“收” 包括的内涵发生了根本改变。计划经济体制下,全国主要经济资源汇集于财政,此时的“收”是社 会主要经济资源,“收”的数量是由客观的经济发展水平决定的。实行“以收定支”,是因为从社 会整体看来不可能利用社会所不具有的资源来发展经济。市场经济体制下,财政已不再控制社会主 要经济资源,这时财政“收”多少要视经济发展对财政支出的要求而定,也就是“收”要视“支” 而定。在市场经济下,否定“以支定收”而主张“以收定支”,必须回答这样一个根本问题——如何确定“收”;否则该理论是空泛的。然而,邓文对此语焉不详。邓文特别提到“以收定支”与赤字的关系,指出“‘以收定支’是预算原则,财政赤字是财政运行中 的一种缺口。”这里明确指出,财政赤字不是“以收定支”下的有意安排,而是运行中出现的、并 不很大的缺口。,但接着写道,“当‘人不敷出’时自然要安排或出现赤字”。此处似有矛盾。既 然要根据收入决定支出,怎么还要有意安排财政赤字呢?既然要“安排赤字”,那么,“以收定支 ”的意义又何在?改革开放后出现的财政赤字,不能笼统地说成“一个特殊现象”、“一个非常态 ”,这种解释不免有些苍白;我们应该从经济体制发生的巨大变化中寻找答案。三、“以支定收”财政观是市场经济下的必然选择1.实行“以支定收”是市场经济体制的要求。 在计划经济体制下,政府是资源配置的主体。通过农副产品统购统销、八级工资制、工业品计划价格 制度和财政统收统支制度等一系列制度,国家几乎集中了全部社会经济资源(高培勇,2001) 。然后,国家再根据经济发展要求统一安排计划,甚至具体到每个企业的生产。,这是确立“以收 定支”预算原则的基本制度背景。“以收·77·定支”就是在所能取得的财政收入范围内安排支 出,原则上是“收”略大于“支”,留有少量节余。在整个运行中,政府是积极主动的,而企业则 是消极被动的。它是一种建立在否定企业自主权前提下的理财思路(张馨,1997)。市场化的 改革进程,使社会资源的配置方式从以计划为主转向了以市场为主。政府也就从经济活动的主角变 成了配角。一方面,原有的各项制度被打破,社会经济形式呈现出多元化的趋势,政府收入的主要 来源不再是国有企业上缴的利润而是市场主体缴纳的税收;另一方面,在市场经济中,政府的基本 职能是要满足社会的公共需要,而不再是经济活动中主要的决策者,进而政府支出也被限制在满足社会公共需要的范围内。因此,原本的“以收定支”预算原财也就失去了存在的根基。那么,市场经济下如何处理财政收人和支出呢?答案要从财政职能人手。先看财政支出,既然财政是 以满足社会公共需要为目的,主要职能是提供公共产品,于是,超出这一范围的支出被视为多余。 就财政收入而言,在市场经济下,政府的税收本身被视为是一种漏出,因此在某种程度上说,越少 越好。于是,只有根据政府必要的支出来确定政府所要取得的收入,才能既满足社会经济发展的要 求,又不至于过多干预经济自身的发展。这就是“以支定收”的财政观。这里的“支”,是在界定 了政府职能之后.根据社会公共需要来确定的财政支出;而不是根据各个部门和地方根据自身的利益和偏好,经过
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