财政收入的增加带给我们的并非只是欣喜 近一个时期，中国财政收入所呈现的增长态势，颇为引人关注。来自税务部门的一项统计结果表明， 2000年中国税收收入总额为 12660亿元，比上年增加 2348亿元，增长率达 22. 8％。将如此强劲的增长速度同 8％左右的同期 GDP增长率联系起来，并考虑到整个“九五”期间可能不低于 17％的财政收入年均增长率 (国家统计局， 2000)①，可以认为，当前中国的财政收入已经处于“超常”增长区间。 对于财政收入超常增长现象的解释，有几个方面的说法颇具代表性：一是国际国内经济形势出现转机 ，投资、消费、出口三大需求由低迷趋于旺盛，为财政收入的增长奠定了基础；二是各级财政税务 部门狠抓收入征管，堵塞税收漏洞，加之国家严厉打击走私和海关加强监管，使得财政收入相应增加；三是1999年同期财政收入基数 (特别是主要税种收入基数 )较低，反映在 2000年的收入上增长速度便较快，如此等等。 无论出于哪一个原因或者哪几个因素的综合作用，我们看到了一个企盼多年亦为之奋斗了多年的结果：随着财政收入“潜能”的逐步释放以及名义税率同实际税率之间距离的日益拉近，财政收入占GDP的比重在不断地提升。继 1996— 1999年间分别升至 10. 9％、 11. 6％、 12. 6％和 14. 0％之后，到 2000年末，这一比重数字可望达到甚或超过 15. 0％。 但是，财政收入占 GDP比重的提升，带给我们的并非只是欣喜。与此同时，在中国经济运行机制中潜伏多年的一种隐 忧，亦随之显现出来：现时中国的财政收入不等于政府收入。除了规范性的财政收入之外，可以纳 入政府收入系列的，还有预算外收入和各种制度外收入。如果将规范性和非规范性的政府收入相加，并以此为口径来计算政府收入占GDP的比重，那么，根据 1996年的推算数字，当时政府收入在 GDP中的占比，即为 30％左右 (高培勇， 1997)。正因为如此，朱■基总理才将政府的收入格局描绘为“费大于税”，并将“费改税”列 入了新一届政府的改革议程。显而易见，在“费改税”始终未能迈出实质性步伐、非规范性政府收入一直未有伤筋动骨变化的条件下，规范性的财政收入占GDP比重的持续提升，其结果，只能使 GDP分配天平上的砝码，越来越向政府一方倾斜。或者，只会使企业和居民所承受的来自于政府部门的总体负担，因此而加重。 政府究竟需要多少钱 尽管因非规范性政府收入的渠道较乱，我们很难得到有关它的精确统计数字，而只能根据典型调查加 以推算，但是，一旦我们正视这种现实并分析由此带来的种种效应，一个表面看似简单、实则意义深刻的问题自然要进入视野：照着目前这样的趋势走下去，政府的收入规模还有没有一个量限?或者，企业和居民的负担还有没有一个止境 ?上述问题又可以作进一步的归纳：政府究竟需要多少钱 ? 其实，这并不是一个十分复杂或多么深奥的问题。循着政府为什么要花钱、又为什么要收钱的线索去 追根寻源，可以看到，财政支出的实质，说到底，是政府活动的成本。或者说，是政府履行职能的 代价。在市场经济体制的环境中，之所以需要有政府的活动，之所以需要政府履行它的职能，其全 部原因就在于，现实社会存在着不能通过市场得以满足或者通过市场解决得不能令人满意的人类需 要——社会公共需要。要满足社会公共需要，就需要政府提供所谓的公共物品或服务。要提供公共 物品或服务，政府就需要花钱。政府要花钱，就需要向消费公共物品或服务的社会成员收钱。很明 显，这一支一收之间的联系纽带，应当且只能是满足社会公共需要，而不是其他别的什么东西；这一支一收之间的数量界限，应当且只能是满足社会公共需要，而不是其他别的什么标准。将这个道理加以引申，我们可以得到如下的关系链：市场经济→社会公共需要→政府职能→财政支出 →财政收入。这就是说，在市场经济体制的环境中，应当首先按照社会公共需要把政府的职能界定 好。政府的职能界定清楚了，作为政府活动成本的财政支出的规模也就可相应界定下来。以此为基 础，便可随之界定弥补财政支出之需的财政收入的规模。这一处理财政收支关系的基本思路，可以简单地概括为“以支定收”。易于看出，“以支定收”中的“支”，系指按照社会公共需要标准科学地界定了政府职能之后，并且 ，纳入立法机关和社会成员监督视野的规范性的支出，而非根据政府部门本身的偏好或由政府部门 自身确定的随意性的支出。“以支定收”中的“收”，系指按照规范性的政府支出需要，并且，通 过财政收入制度严格界定了的规范性的收入，而非由政府部门自身随意把握或可跨越财政收入制度 的规范性和非规范性并存的收入。按照这样的财政观安排的财政收支，显然可控制在“适度”的水平上——既可满足政府履行其职能的需要，又不至于超出企业和居民可容忍的界限。显而易见，“以支定收”是一种植根于市场经济体制环境，并且与市场经济体制环境相适应的财政观。 当前财政收入形势的喜与忧 将“以支定收”的财政观应用于当前财政收入的增长态势，我们可以看到不少过去所看不到或者看得不那么清楚的东西。 前面已经提到，相对于政府履行职能的支出需要量来讲，改革以来中国的财政收入规模始终处于严重 “缺位”状态。中国财政收支的困难甚至政府收支行为及其机制的不规范，在相当程度上都是由此 而引发的。就此而言，当前财政收入的超常增长带有“恢复性”增长的意义。它对于缓解持续多年 的财政困难以及启动期待已久的各项改革举措，从而构建起与市场经济体制相适应的财政运行机制，的确是一件好事情。但是，在作出上述判断的同时，亦需注意到如下两种可能：其一，中国当前的财政收入只是政府收入 的一部分。规范性的财政收入增加了，过去因“填补”规范性财政收入“缺位”而先后登台的各种 非规范性的政府收入必须相应减下来。否则，整个的政府收入规模，很可能出现不适当的增长。其 二，各级政府部门历来倾向于多支出。规范性的财政收入的增加，若不能伴随以非规范性政府收入 的减少，很可能会因此弱化收入对政府部门扩大支出偏好的约束，甚至会进一步刺激整个政府支出规模的扩张。令人不无忧虑的是，在当前的中国，上述的“可能”已经处于走向“现实”的过程中。如果不能按照 “以支定收”的思路很好地解决这个问题，由财政收入的增加带给我们的好事情，完全有可能演化为坏事情。为了化弊为利或除弊兴利，眼下亟待做好下述几项工作：第一，抓紧财政收入相对宽裕的有利契机，全面启运“费改税”的改革。关于“费改税”的意义，我们已经讨论了一段不算短的时间，笔者没有更多的话要讲 (参见高培勇， 1999)。只是想在此强调指出，我们在过去之所以能够容忍规范性的财政收入规模大幅度减少以 至长期“缺位”，是以相应的非规范性政府收入能够作为弥补政府支出缺口的补充来源为前提的。 再进一步，酝酿已久的“费改税”的改革之所以始终没有迈出实质性步伐，非规范性政府收入之所 以至今未有伤筋动骨的变化，一个很重要的原因，就是规范性财政收入留给我们的活动“空间”太 小，从而难以摆脱对非规范性政府收入的依赖。所以，在规范性财政收入的增长相应弱化了我们对非规范性政府收入的依赖之际，便应当是我们全面启动“费改税”的改革之时。第二，将“费改税”同税制改革结合起来，通盘考虑整个政府收入的规模。从根本上说来，不论是税 收，还是收费，抑或其它别的什么形式的政府收入，都是政府为履行其职能而向企业和居民取得的 收入，也都是政府要以规范性的手段或形式来取得的收入。在它们之间，只有形式上的差别，没有 本质的不同。所以，不能仅仅从“费税关系”的层面上去理解“费改税”，而应将其视作规范政府 收入行为及其机制的一项重大改革举措。对于“费改税”和税制改革，必须从总体上加以安排。不能各唱各的调，各念各的经。并且，要将它们纳入到统一的政府收入的盘子内，仔细地算一算政府收入占GDP比重的宏观帐。既不能只算税收账，不记收费帐，也不能税收和收费各算各的账。 第三，立即着手非规范性政府收支的调整，将其纳入规范化管理的轨道。无论是“费改税”本身的启 动，还是“费改税”和税制改革的联动，其最终的着眼点，都在于将非规范性的政府收支转变为规 范性的政府收支，实现政府收支行为及其机制的规范化。只有在这个基础上，政府的收支口径才能 统一，我们才可能比较清楚地界定政府收支的适当规模。否则，在规范性和非规范性的政府收支同时并存的情况下，我们怎能说清政府究竟需要多少钱?又究竟收了多少钱 ?或者，政府收支的适当规模究竟应当界定在怎样的水平上 ?所以，从现在起，要把规范政府收支行为及其机制作为改革的一个重要目标加以追求。尽快取消制 度外政府收支，逐步将预算外政府收支纳入预算内管理，从而形成一个覆盖政府所有收支、不存在 任何游离于预算之外的政府收支项目的完整统一的财政预算。顺便说一句，到了那个时候，我们也就不再需要如此费劲或反复地区分什么是财政收支和政府收支的概念了。第四，构建本来意义上的公共财政框架。作为一种与市场经济体制相适应的财政运行机制模式，公共 财政框架的构建已经摆上议事日程，成为中国财政改革与发展的目标所在。但是，必须看到的是， 公共财政决不仅仅是对以往生产建设财政支出结构的简单调整，而是以全新的思路或理念对传统财政运行机制进行的脱胎换骨式的变革。那么，公共财政框架的构建思路或理念究竟新在何处 ?其实，笔者在前面的讨论中已经多少涉及到了这个问题。公共财政有别于生产建设财政的根本标志 ，就在于，它以满足社会的公共需要为口径界定政府的财政职能范围，并以此构建政府的财政收支 体系。从市场经济→社会公共需要→政府职能→财政支出→财政收入的关系链，就是构建公共财政框架的基本线索。所以说，“以支定收”实质是公共财政框架的灵魂。由此立刻可以得到如下几个层面的启示： 满足社会公共需要——而不是
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