制约西部发展的瓶颈激荡出不少解决方案 ,可谓一题千解。然而什么是开发西部的“杠杆解”(最有效的解决方案 ) ?江泽民总书记于 1997年作出的“再造一个秀美山川”的重要批示已给出明确答案。实际上 ,建设“秀美山川”是一个综合目标。通过建设秀美山川 ,改变西部地区的生产条件和生存环境 ,改变落后面貌 ,才能最终实现西部地区社会经济的可持续发展 ,即建设秀美山川必须要实现生态、社会和经济三效益的统一。为此 ,要利用国家粮食充足、国内投资需求不足的有利时机 ,国家在加大基础设施建设力度时 ,在西部的开发建设上作一个大的战略性调整 ,有计划地实行坡耕地退田还林还草 ,停止新的毁林开荒 ,通过树上山 ,粮下川 ,保护水土资源 ,加快实现治理水土流失、改善生态环境、建设秀美山川的宏伟目标。目前 ,西部生态经济已陷入恶性循环。光靠政策不能完全解决西部发展过程中存在的问题 ,只有优惠的政策加之大规模资金投入 ,才能破解西部生态经济恶性循环难题。而保证对西部进行高强度持续投入的经济措施 ,应首推财政工具 ,尤其绿色财政政策则是开发西部的“杠杆解”。一、建设西部秀美山川的制约因素众所周知 ,西部贫困的根源在于生态环境贫困 ,且其生态经济一直处于恶性循环之中 ,这一切是建设秀美山川的制约因素。主要表现在以下方面 :1 地质地貌复杂 ,气候干旱多灾。西部地区集中了我国主要的大山、高原、沙漠、戈壁、黄土、裸岩、冰川以及永久性积雪地域等 ,构成西部地区地质地貌的复杂性 ,同时西部深居内陆 ,干、旱、寒等气候灾害时有发生 ,而且西北地区的旱灾是全区域性的 ,地下水、冰川资源对人民的生产和生活起着决定性作用。但由于毁林开荒破坏了江河上游水源涵养力 ,加剧了干旱的危害。西部地区 80 %以上的贫困县分布在这样一个脆弱的自然生态环境中。分布于生态环境脆弱带的西部农民 ,为了维持生存 ,被迫向脆弱的生态环境榨取微薄的生活资料 ,过度垦殖、过度放牧 ,加剧了水土流失、草原沙化 ,使原已贫瘠的土地更加贫瘠。2 水土流失严重 ,耕地承载力脆弱。西部地区水土流失主要分布于黄土高原和西南石灰岩溶地区、长江上游地区。水土流失不仅造成西部地区大量的肥沃表土被冲走 ,降低其土壤自然生产力 ,严重影响了西部地区农牧业生产 ,而且导致河流下游泥沙淤积 ,水、旱灾明显加重。西部地区虽土地辽阔 ,但耕地承载力弱 ,70 %的耕地分布在山塬梁峁之上 ,加上气候高寒、干旱、水土流失严重、生态环境恶化、农村经济基础差、投资能力弱、科技落后、垦殖系数低、开发难度大而效益低 ,这是西部地区农业资源开发面临的基本障碍。3 生态环境破坏 ,土地沙漠化加剧。在西部地区经济发展过程中 ,为了满足生存需要 ,对自然资源采取掠夺式开发利用方式 ,尤其为了发展农业 ,普遍采取低层次平面垦殖生产方式 ,导致森林和草地面积大量减少 ,这不仅造成严重的水土流失 ,而且使土地退化、沙化问题加重 ,尤其在西部的干旱区 ,由于不适当的开垦和超载滥牧 ,其草原沙化、退化形势十分严峻。掠夺性的经营而又无建设性的投资是造成西部土地大面积退化、沙化的主要原因。恶化的生态环境 ,进一步加大了西部经济开发难度。4 环境污染加剧 ,治理难点较大。西部地区环境污染随着工业化的进程日益加剧。导致西部工业污染的原因 ,一是 ,工业化发展战略实施过程中中央和各省、自治区在西部地区发展工业造成的 ;二是 ,西部农村工业的发展由于企业规模小、设备落后、工艺陈旧、技术水平低而造成。从长远看 ,目前西部环境污染对其脆弱的生态环境平衡来说确实堪忧。令人不安的是 ,西部经济发展与环境保护存在着尖税的矛盾 ,尤其在贫困地区 ,问题几乎成了要么停产、要么污染的二难选择。这就给西部环境污染的治理造成极大的难度。5 资源转换能力弱 ,综合开发效益差。在区域经济发展中 ,区域资源转换能力的强弱直接决定区域资源开发与经济发展的规模和水平。所谓资源转换能力就是 借助于市场机制的作用实现生产要素的流动和资源互补的能力。一个区域的资源转换能力取决于它的技术能力、经营能力、积累能力、区域基础设施和服务水平等多种因素,最终表现为参与区域分工和交换的竞争能力 ,而关键在于技术开发能力和资源转换成本。而西部地区的资源开发和经济发展是在地区经济基础极端薄弱的情况下起步的 ,一方面依赖区域的自然资源优势 ,另一方面依赖区域外资源输入。由于要素投入有限 ,尤其传统的计划经济中西部一直作为原材料等初级产品生产基地 ,使区域工业结构层次低 ,产品附加值低 ,原料、初级产品、高级产品、废物回收利用没有形成一个循环 ,同时片面追求经济速度与规模而实施非保护性开发 ,致使以生态环境为代价建立了高消耗、高污染的经济体系 ,导致地区自我积累、自我发展能力低 ,资源开发效益差。面对西部地区严重的生态环境障碍与制约因素 ,作为政府矫正生态环境资源配置市场失灵的首选政策———绿色财政政策 ,应该义不容辞地承担起建设西部秀美山川重担。二、绿色财政政策———政府矫正生态环境资源配置市场失灵的必然选择根据微观经济学基本原理 ,市场这只看不见的手在一系列理想假设条件下 ,是资源配置的有效机制。即正常市场机制可以实现资源配置达到帕累托最优状态。但是 ,在现实经济活动中 ,这些理想假设条件往往无法满足 ,市场机制就不可能有效配置资源 ,这必然产生资源配置的市场失灵。就生态环境资源来说 ,最严重的市场失灵包括 :1 生态环境资源产权不明确。产权经济学认为 ,市场机制正常作用的基本条件是明确而专一的且可转让和实行的产权。产权是有效利用、交换、保存、管理资源和对资源进行投资的先决条件。但一般来说 ,生态环境资源往往具有没有明确的定义、非专一即多重产权、不安全、不能执行、不可转移、产权不明晰特征。如生态功能、环境容纳力等资源的产权就不明确 ,而且多重产权 ,这就必然引起其资源的过度开发的短期行为 ,而不追求其资源的再生能力和利用的高效率。又如政府宣布生态环境资源使用补偿收费制度 ,但仅仅是说说而已 ,或者收费低于治理和保护费用而使经济行为主体宁可交费而不愿采取行动保护和治理生态环境 ,致使其资源产权难以有效实行。2 生态环境资源市场不完善。首先 ,很多生态环境资源的市场还根本没发育起来 ,或根本不存在 ,如生态功能在流域上、中、下游中的合理配置市场缺乏 ;有些生态环境资源市场虽然存在 ,但价格不合理 ,如自然资源价格偏低 ,因为自然资源价格只反映了劳动和资本成本 ,没有反映经济活动中自然资源消耗的机会成本 ,因而造成自然资源的大量耗用和浪费、废弃物的大量产生和污染物的无度排放。其次 ,即使生态环境资源存在市场 ,市场失灵还表现为竞争不足。有效市场应具备卖者买者众多、进入市场障碍较小的特点。而然 ,例如我国的生态环境管理一直被认为是社会公益事业 ,由政府一家包揽 ,政府部门既是监督机构 ,又是管理部门和执行部门 ,主要费用由政府拨款 ,缺乏竞争机制而产生低效 ,造成资源浪费越来越严重 ,废弃物排放量越来越大 ,污染越来越严重 ,而治理和保护生态环境资源的负担越来越重。3 生态环境资源的公共物品属性。公共物品具有两个特征 :一是消费的非排他性 ,即个人对公共物品的消费不影响其他消费者对同一公共物品的消费 ;二是供给的不可分性 ,即为一个消费者生产公共物品就必须为所有消费者生产该物品。在许多情况下 ,个人不管付钱与否都不能被从公共物品的消费中排除出去。例如 ,废弃物有效处置减少了污染而使生态环境清新 ,不可能把其中任何一人从这清新的生态环境中排除出去。因为没有人能够被排除 ,消费者就不会为消费这清新的生态环境这一公共物品而付钱。消费者不付钱 ,私人企业赚不到钱 ,就不愿意通过减少废弃物的产生或者提高废弃物转变成人文资源而减少生态环境中污染物的排放 ,来提供清新生态环境这一公共物品。从以上生态环境资源配置市场失灵的三个方面 ,我们可以看出 ,市场失灵的产生主要在于生态环境资源的外部性问题。“看不见的手”的定理 ,要依赖于一个隐含的假设———单个经济个体的经济行为对社会上的其他人的福利不产生影响 ,即不存在外部性。但是针对生态环境资源来说 ,这一假定往往不能成立。因为其存在外部性。根据外部性理论 ,生态环境资源外部性包括两个方面 :一是 ,生态环境外部经济 ,即存在生态环境外在利益。如Ａ经济个体因采用先进技术实行清洁生产而避免废弃物和污染物 ,节约了自然资源。保护环境给社会带来利益 ,但它自己并不能由此得到补偿 ,此时这一经济活动的私人利益小于该活动带来的社会利益 ,因而该经济个体就不会持续进行该类经济行为。二是 ,生态环境外部不经济 ,即存在生态环境外在成本。如Ｂ经济个体没有实行清洁生产大量消耗自然资源并大量排放废弃物和污染物 ,破坏生态环境给社会其他人带来了危害 ,但它自己并不由此而支付足够抵偿这种损害的成本 ,此时该经济活动所付出的私人成本就小于该活动所造成的社会成本 ,因而该经济个体就会无所顾及地不断进行该类经济行为。如何鼓励Ａ经济个体持续其清洁生产这一经济行为而扼制Ｂ经济个体停止其不合理的经济行为 ?———生态环境外部性内部化。即矫正由于外部性所造成的市场机制对生态环境资源配置的失效。在现实经济生活中 ,正是长期以来 ,忽视生态环境资源外部性问题 ,导致了其资源的滥用 ,形成资源枯竭和环境恶化两大灾难问题。所以生态环境外部性内部化是实现生态环境资源有效配置的关键和难点。根据微观经济学原理 ,生态环境外部性内部化有两种途径 :第一 ,运用科斯定理解决外部性内部化。通过产权明晰 ,使难以交易的外部成本或利益进入可交易的市场体系 ,双方可以通过交易
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