财政支出涉及国民经济的各个部门 ,作为政府宏观经济调控的手段之一 ,对拉动经济、稳定政权、协调各项事业发展、提高人民生活水平都有着举足轻重的作用。但是目前我国财政支出不断增长 ,现实财政支出结构缺位现象与越位现象并存 ,导致财政混乱和收支矛盾的日益尖锐。因此 ,对财政支出结构进行优化已经迫在眉睫、势在必行。一、优化我国财政支出结构的必要性分析(一 )财政支出结构的优化是国民经济协调稳定发展的重要保证从世界经济发展来看 ,财政支出结构的优化和递进已经成为现代经济发展的显著标识 ,并且主导着经济发展的方向。在财政配置资源的总量相对稳定和难以作重大变更的条件下 ,财政支出结构的优化调整对社会的影响显得更加重要。支出结构的变化影响着社会积累和消费的比例 ,从而从动态上影响着经济发展的潜力。可见 ,支出结构转变与经济发展密切相关 ,只有使支出结构的转变改善了资源配置并促进了经济增长 ,我们才能称这种结构是一个优化的结构。然而我国现阶段的财政支出结构不尽合理 ,“越位”与“缺位”现象并存 ,既不利于国民经济协调发展 ,矛盾颇多且尖锐 ,急需实施结构优化政策。矛盾主要表现在以下三个方面 :一是经营性支出过大而基础性投资不足。我国经济建设支出在财政支出的比重一直较高 ,1 993——— 1 998年所占比重分别为 3 9.5 2 %、41 .3 2 %、41 .85 %、40 .74%、3 9.5 %和 3 8.71 %。但同期基本建设支出比重却在下降 ,由 1 991年的 1 6 .5 2 %下降到 1 998年的 1 2 .85 %。其下降速度之快、幅度之大 ,在很大程度上制约了财政对重点产业、基础设施发展的支持力度 ,存在着不合理的因素。不合理的政府公共投资规模和结构将会对经济和社会发展起阻碍作用 :公共投资过大会对私人投资产生挤出效应 ;公共投资过少又不能满足非盈利性投资发展需要 ,不利于缓解经济和社会发展的“瓶颈”制约二是财政负担过重而社会保障支持力度不够。 1 978年财政供养人员为 2 0 1 5万人 ,到 1 998年猛增到 3 80 2万人 ,增长 88.7% ;行政管理费占财政支出比重由 1 986年的 9.98%上升到 1 998年的 1 4.82 % ,机构臃肿、人员膨胀已成为财政的沉重支出负担。假如将国家为财政供养人员提供办公设施、公费医疗、离休保障等支出考虑在内 ,财政负担显然更加沉重。同时我国社会保障支出比重又明显偏低 ,1 998年底 ,全国参加基本养老保险的职工只有 85 0 5万人 ,参加医疗大病统筹的职工只有 1 5 90万人 ,分别占全国从业人员的 1 2 %和 2 .2 7%。此外失业保险制度不够健全 ,保障覆盖面过于狭窄 ,城乡差距较为突出。三是补贴事业费过多而社会性公共支出比重不高。各种补贴过滥且庞杂 ,如政策性补贴由 1 993年的 2 99.3亿元增加到 1 998年的 71 2 .1 2亿元 ,而事业费供给范围过宽 ,既包括公共产品、准公共产品 ,还有大量的私人产品 ,统统由财政供给。虽然社会文教支出的绝对水平从 1 978年的 1 1 2 .6 6亿元增加到1 998年的 2 1 5 4 .3 8亿元 ,但是这只体现了政府对该项事业的高度重视。事实上 ,财政性教育经费占ＧＤＰ比重一直不高 ,从 1 986年的 2 .6 9%下降到 1 998年的 2 .1 7% ,远远低于世界发达国家水平。同样 ,科研支出占ＧＤＰ比重直线下降 ,从 1 986年的 1 .1 0 %降到 0 .5 5 % ,居然不足 1 % ,而且在总量上也十分有限。(二 )财政支出结构优化是充分实现政府职能的客观需要财政支出的直接目的就是满足政府执行其职能的需要 ,且政府职能范围实现的现实表现就是财政支出结构。财政支出结构一般依据政府职能分类 ,因此财政支出结构也被称为财政支出职能结构。财政支出职能结构的内容主要取决于政府职能的变化 ,而政府职能及其范围的变化又主要体现在财政支出及其结构的变化上。从财政支出结构中可明确地看到财政支出在各职能间的分配格局 ,以及各项职能实现的程度 ,并可以从动态上反映出各个政府职能在不同时期变动情况等等。所以财政支出结构的优劣决定了财政支出在各职能上的配置的优劣 ,将直接影响政府职能的实现。现阶段的财政支出结构却在很大程度上制约着政府职能的发挥 ,存在供给泛化现象和严重浪费与供给不足并存的现象。如行政管理支出规模不断扩大 ,导致政府在市场经济中的错位 ,政府政治职能未能充分适应社会主义市场经济体制要求 ;经营性资产投入多而基础性投资少 ,表现出政府的经济建设职能未强化属于政府满足社会公共事务需要的职能 ,而将支出重点放在经营性产业领域 ,实际上这类产业领域投资本应从政府经济建设职能中分离出去。再比如社会文教事业支出 ,虽绝对水平增长了 ,但单独来看 ,无论是社会文化事业支出还是教育事业支出 ,其供给领域都过宽 ,科技投入结构则不合理且总量不足 ,政府的社会职能也未充分实现。对于这一系列问题 ,只有通过优化财政支出结构才能解决政府职能的充分实现问题。(三 )财政支出结构的优化是提高财政支出效益的基本前提财政支出效益是指政府为满足社会共同需要而进行的资源配置活动与所取得的社会实际效益之间的比较关系 ,其基本内涵是政府资源分配的合比例性和政府资源运用的有效性。而优化财政支出结构就是要合理、有效地分配财政资金 ,以满足多层次、多样化的社会共同需要。财政支出结构是否合理 ,直接关系到财政支出本身的效率和经济效率。在社会经济生活中 ,人们的需要是无限的 ,然而一定时期内可供财政支配的经济资源又是有限的。因此 ,优先的财政资源必须依据各种不同的公共需要的一定比例分配财政资源 ,优化财政资源内在分配结构 ,有目的地最大限度地保证某些重点领域的财政资源供给 ,相应减少某些其他领域的财政资源供给 ,进而最大限度地满足公共需要 ,提高财政资源的配置效率即财政支出效益。但是我国财政支出结构并不合理 ,资源配置效益的问题越来越突出 :经济建设支出占财政支出比重呈明显下降趋势 ,导致国家重点建设滞后、效益下降 ;各种经费管理不严 ,主要是由于法制不健全、预算约束软化、支出不规范等原因 ,妨碍财政资金宏观经济效益的提高 ;行政费用急剧增长而一般行政人员工资不高 ,冗员过多 ,整个支出刚性愈来愈大 ,严重影响支出效益。(四 )财政支出结构优化是计划经济转向市场经济财政的基础内容传统计划经济体制下 ,社会经济成分是单一公有制 ,国家的经济社会管理职能与全民所有制经济的所有者职能混淆在一起实施 ,国家所有、国家投资、国家生产、国家分配 ,企业财务完全失去了独立性 ,财政替代企业财务某些职能而企业财务也理所当然地成为财政的基层环节 ,甚至承担一些财政职能 ,财政又统包各项财务供给 ,形成财政职能的特殊格局———既越位又缺位的财政职能状态。当前我们建设社会主义市场经济体制 ,就是要改变计划机制配置资源的基础性作用 ,让市场机制在资源上起基础性作用 ,以提高资源配置效率 ,加快社会主义现代化建设 ,顺应经济全球化浪潮和新经济革命要求的新思路。传统的计划经济模式由于体制性、制度性因素的原因 ,政府的理财观念和治财之道都存在着较大的偏误 ,一味地重速度、重数量 ,忽视了质量和效益 ,根本谈不上财政支出的结构和支出的效益。新时期计划经济财政向市场经济财政转变首先要抓好财政支出结构优化的问题 ,改变以往陈旧的观念 ,树立适应市场经济和公共财政的优化观念 ,解决国家财政资源配置和市场资源配置相协调的问题。从这个转变的角度来说 ,财政支出结构的优化不得不进行。二、优化财政支出结构的原则财政支出结构优化是指在一定时期内 ,在财政支出总规模占国民生产总值比重合理的前提下 ,财政支出内部各构成要素符合社会共同需要的目的 ,且各构成要素占财政支出总量的比例协调、合理的状态。其实质就是合理分配财政资源以满足不同社会公共需要。制定标准的优化原则可以规范财政支出结构 ,以便于做出具体优化对策来解决存在的问题。其优化原则可概括如下 :(一 )满足性原则优化财政支出结构应确保满足社会公共需要。社会公共需要有三个特点 :一是只有政府出面组织和实施才能实现的事务 ;二是私人部门和企业部门不愿干而又是社会存在与发展所必需的事务 ;三是只有政府举办才能有效协调各方面利益的事务。这三个特点也是界定财政支出范围的一般原则。公共需要范围之广、层次之深 ,只有满足且符合各种不同公共需要才能使财政支出结构得到最佳的确定。(二 )重要性原则优化财政支出结构应集中优先确认主要项目开支 ,并督促其实施。财政支出结构要素由其自身特点 ,在数量上也有一定的比例关系 ,任何支出都有轻、重、缓、急之分。已有的资源配置中 ,供给力度最为薄弱 ,而又最为急需加快发展的环节 ,应给与充分的支持 ,这样才能体现结构的合理性 ,做到轻与重、缓与急相协调 ,使结构发展目的和方向更为明确。否则 ,就会出现严重供给泛化的现象 ,不利于财政支出的控制。(三 )效益性原则优化财政支出结构应使为实施该结构的“所费”与结构实施后所带来的“所得”之间具有低投入、高产出的特征 ,结构的实施不仅能使支出整体具有高效性 ,还能使构成支出结构的各个要素具有较高的个体效益。并且由于财政分配活动涉及经济和社会领域 ,因此财政支出结构效益不仅仅指经济效益 ,还应包含社会效益。财政支出效益的好坏与支出结构优化相连甚密 ,总的来说 ,财政支出效益是整个财政支出管理的核心问题 ,是优化财政支出结构的一个立足点。(四 )定向性原则优化财政支出结构应考虑到其支出
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